Aquestes col·laboracions proporcionen una via per finançar projectes de gran escala que altrament els governs no podrien dur a terme (Yehoue et al., 2006), alhora que els permeten continuar realitzant despeses (Ball et al., 2001) i sol·licitar crèdits ex ante per a projectes que encara no s’han realitzat. Fins avui, han tingut el suport sostingut de les organitzacions internacionals, però ja han sorgit algunes preocupacions sobre l'encaix d'aquests projectes de finançament privat dins l'agenda global de desenvolupament sostenible (UN DESA, 2016).

Cal una comprensió més profunda de la política de les PPP amb relació a les infraestructures. La política de PPP està poc estudiada en la literatura sobre la gestió pública quantitativa. Els estudis qualitatius han destacat les dimensions problemàtiques de les PPP –per exemple, la seva manca de transparència tant per als stakeholders com per als ciutadans (Hood et al., 2006; Papadopoulos, 2007) o les dificultats contractuals, amb el risc que suposen la dificultat d'assignar de forma eficient i uns procediments de licitació que no seleccionen els candidats òptims (Marques i Berg, 2011)–, però no existeixen anàlisis quantitatives de les repercussions de les PPP per al procés democràtic. En efecte, la major part de la literatura quantitativa en matèria de PPP ha adoptat fins ara un enfocament taxonòmic, que avalua quins tipus de PPP (p. ex., contractes de construcció-possessió-transferència enfront de contractes de construcció-possessió-operació) són més adequats per proporcionar un tipus concret de bé públic. Aquest enfocament, si bé resulta útil a l'hora de pensar en el rendiment i l'eficiència, no ens diu res sobre els factors que motiven la distribució d'aquests projectes –el que anomenem la “política de les PPP”.

La política de les PPP

A través d’una sèrie d'articles i documents de treball, mirem d’entendre millor la política de les PPP. 

En un article d'Amaya, Bertelli i Woodhouse (2019), analitzem la interacció entre les experiències dels votants amb les PPP i l'oportunitat que poden oferir als polítics de Colòmbia d'atribuir-se un mèrit. Quan parlem de les “oportunitats d'atribuir-se un mèrit”, ens referim als moments públics en què els polítics poden comunicar als votants la seva competència a l'hora de proporcionar béns públics. Un exemple típic d'infraestructura que ofereix l'oportunitat d'atribuir-se un mèrit és la cerimònia de tallar la cinta per inaugurar un nou pont o un hospital, o l'acte de col·locació de la primera pedra d'una construcció. Colòmbia ofereix un context interessant per explorar la política de les PPP, ja que es fan servir sovint per proporcionar infraestructures, malgrat que els deu ministeris colombians que han subscrit més PPP han experimentat retards, casos de corrupció i fracassos relacionats amb totes aquestes col·laboracions. En aquest article, relacionem les dades de localització de les PPP amb les dades de resposta dels votants del seu districte electoral i concloem que una mala experiència en matèria de PPP esvaeix la possibilitat que la promesa d'un nou projecte pugui millorar el benestar del votant. Després d'estudiar 109 projectes de PPP colombianes entre els anys 1998 i 2014, i les respostes de les més de 8.700 persones enquestades, vam veure que la intenció de vot al dirigent polític en qüestió o al seu partit es redueix a mesura que augmenta l'experiència de més PPP als districtes dels enquestats. De fet, observant els districtes per on passa l'autopista de la Ruta del Sol –una PPP especialment problemàtica, afectada per alguns casos de corrupció a gran escala i per problemes d’entrada en funcionament– veiem que la intenció de vot als polítics implicats decreix més en aquests districtes. Aquest article demostra que el potencial d'atribuir-se un mèrit per un projecte de PPP depèn de com es gestioni aquest acord de finançament, atès que els beneficis econòmics d'un projecte tenen un efecte limitat pel que fa al potencial d'aquesta tècnica com a oportunitat d'atribuir-se un mèrit.

A part del seu potencial per atribuir-se un mèrit, altres consideracions polítiques poden incidir en la decisió d'adoptar una PPP. Un d'aquests factors és l'oportunitat que ofereixen les PPP de contactar directament amb empreses privades que no tan sols puguin donar suport econòmic en la prestació dels béns públics, sinó també finançament en les campanyes polítiques i futures oportunitats professionals fora de la política. Això pot convertir-se en un terreny propici per a la col·lusió. Bertelli, Mele i Woodhouse (2019b) desenvolupen i proven la teoria que la competència electoral incentiva els polítics a controlar la corrupció burocràtica i a procurar els beneficis públics dels projectes. Sense aquests incentius, la corrupció queda fora de control i els beneficis privats que es deriven de suborns i d’uns termes contractuals especialment favorables expliquen l'augment del nombre de projectes. Hem estudiat un conjunt de 116 països entre els anys 1984 i 2012, i hem trobat un fonament empíric per a la nostra teoria. A mesura que augmenta la corrupció en el sector públic, als països democràtics no s'observa cap canvi en el nombre de projectes, mentre que als no democràtics sorgeixen més projectes.

Els esdeveniments polítics incideixen en com les parts valoren els beneficis de participar en una PPP en un país determinat? Per exemple, la pertinença a un bloc comercial o a un “club” de països repercuteix en l'acceptació de la part privada a participar en projectes del govern? Per abordar aquestes qüestions, Bertelli, Maselli i Woodhouse (2019a) es pregunten si la pertinença a la UE altera els patrons de confiança en les PPP per al desenvolupament d'infraestructures en els països que s'hi adhereixen. Utilitzant dades transnacionals de 16 països europeus, demostrem que les monedes d'aquests països reaccionen de forma diferent davant l'adhesió a la UE, la qual cosa al seu torn repercuteix en la confiança en les PPP. Els nostres primers resultats assenyalen que els països que abans de l'adhesió es consideraven políticament i econòmicament estables experimenten un doble estímul respecte a l'accés i a l'adopció de PPP: l'accés reforça les seves monedes i l'adopció de PPP augmenta. En canvi, en els països que tenen un historial polític i econòmic més precari, l'accés afebleix la seva moneda i –malgrat els costos més baixos que es deriven d'aquestes negociacions– no augmenten els casos d'adopció de PPP. Això demostra que, pel que fa a la participació en les PPP, la fortalesa de la moneda d'un país i les seves institucions són més importants que el cost de fer negocis en un lloc determinat.

Les PPP com a béns distributius

Una part fonamental de la política de les PPP és la política distributiva. La política distributiva, o les “decisions sobre les assignacions dels béns i serveis públics a localitats o grups identificables” (Golden i Min, 2013), depèn de la capacitat dels actors polítics d'atribuir-se mèrits. Les PPP ofereixen una oportunitat especialment atractiva d'atribuir-se mèrits en la mesura que representen un compromís més creïble que una mera promesa electoral –amb la negociació i la subscripció d'un contracte de PPP amb un soci privat–, però no tenen l'horitzó a llarg termini de la contractació pública tradicional. En signar el contracte, el polític pot traspassar la responsabilitat al soci privat i alhora atribuir-se el mèrit d’un projecte incomplet. És a dir, l'atribució del mèrit es produeix quan encara es desconeixen els costos finals del projecte (Maskin i Tirole, 2008). A més, la participació del soci privat atorga al polític un instrument que li permet distanciar-se del projecte en cas de retards o dificultats i alhora atribuir-se mèrits presumint d'unes bones relacions comercials amb el sector privat.

Bertelli (2018) desenvolupa una teoria sobre el valor per als polítics del compromís ex ante dels nous acords de construcció, com les PPP. Mostra que l'extensió del mandat de l'actor més veterà amb dret de vet, un índex més alt de substitució dels actors amb dret de vet en el govern i una base fiscal més gran són tres factors que redueixen la probabilitat d’observar PPP del tipus construir-operar-transferir (BOT) per a la realització d'infraestructures. Aquesta teoria es basa en els drets de control associats als diferents tipus de PPP, en què els tipus de PPP més públics –com els BOT– resulten més atractius per a segons quins tipus de governs. Els drets de control d'un projecte de PPP es refereixen a qui té drets residuals sobre un determinat actiu físic, per exemple, quin membre de la PPP –el govern o el soci privat– té el dret de decidir com s'utilitzarà aquest actiu (per exemple, una autopista de peatge) i qui hi té accés.

Woodhouse (2019) fonamenta aquesta teoria del valor del compromís ex ante de les PPP observant explícitament si aquestes PPP s'utilitzen com a béns distributius i de quina manera les característiques d'un projecte repercuteixen en el seu ús distributiu. Woodhouse relaciona els projectes de PPP amb els districtes electorals subnacionals de 16 països d'ingressos mitjans o baixos al llarg de trenta anys, i això li permet fer una anàlisi transnacional de com s’hi distribueixen les PPP. Prova tres hipòtesis: que les PPP s'utilitzen com a béns distributius, que es destinen a districtes que estan alineats amb el partit de govern del país i que les seves característiques específiques (el seu caràcter atribuïble al govern) fan que s'utilitzin en funció de diferents lògiques polítiques. Els primers resultats avalen aquestes tres hipòtesis: les PPP s'utilitzen com a béns distributius, és més probable trobar-les en districtes afins, i és menys probable que es desenvolupin en aquells districtes els projectes que siguin menys atribuïbles al govern.

Conclusions

En conclusió, estem desenvolupant una sèrie de projectes de recerca que inclouen països molt diferents d’arreu del món per tal d’entendre millor les polítiques de les PPP. Tenint en compte el seu creixement als darrers anys i l'evidència que poden suposar un cost per a la rendició de comptes (accountability) i per al govern quan el seu risc s'assigna a destemps, és important entendre per què s'utilitzen les PPP i quina relació tenen amb els processos electorals.

Anthony M. Bertelli és professor de Ciència Política del Departament de Ciències Socials i Polítiques de la Universitat Bocconi i ocupa la càtedra Sherwin-Whitmore d’arts liberals com a professor de Polítiques Públiques i Ciències Polítiques a la Pennsylvania State University. També és editor executiu sènior del Journal of Public Policy i membre de la National Academy of Public Administration. Eleanor F. Woodhouse és investigadora postdoctoral Max Weber en el Departament de Economia del European University Institute (EUI).

Referències

Amaya, Camila A.; Bertelli, Anthony; Woodhouse, Eleanor Fl. (2019): The political cost of public-private partnerships: theory and evidence from Colombian infrastructure development. Working Paper.

Ball, Rob; Heafey, Maryanne; King, David (2001): “Private Finance Initiative – A good deal for the public purse or a drain on future generations?” Policy & Politics, 29(1): 95-108.

Bertelli, Anthony (2018): “Public Goods, Private Partnerships, and Political Institutions”. Journal of Public Administration Research and Theory, 29(1): 67-83.

Bertelli, Anthony; Maselli, Alfonso; Woodhouse, Eleanor Fl. (2019a): Infrastructure partnerships in an expanding European Union. Working Paper.

Bertelli, Anthony; Mele, Valentina; Woodhouse, Eleanor Fl. (2019b): Corruption, democracy and infrastructure agreements. Working Paper.

Marques, Rui Cunha; Berg, Sanford (2011): “Public-Private Partnership Contracts: A tale of two cities with different contractual arrangements”. Public Administration, 89(4): 1585-1603.

Golden, Miriam; Min, Brian (2013): “Distributive Politics around the World”. Annual Review of Political Science, 16: 73-99.

Hood, John; Fraser, Ian; McGarvey, Neil (2006): “Transparency of Risk and Reward in UK Public-Private Partnerships”. Public Budgeting & Finance, 26(4):40-58.

Maskin, Eric; Tirole, Jean (2008): “Public-Private Partnerships and Government Spending Limits”.

International Journal of Industrial Organization, 26(2): 412-420.

Papadopoulos, Yannis (2007): “Problems of Democratic Accountability in Network and Multilevel Governance”. European Law Journal, 13(4): 469-486.

UN DESA (2016): Public-private partnerships and the 2030 agenda for sustainable development: fit for purpose? <http://www.un.org/esa/desa/papers/2016/wp148_2016.pdf> [Data d’accés: 26 de juny de 2019]

Woodhouse, Eleanor Fl. (2019): Public-private partnerships, distributive politics, and infrastructure development. Working Paper.

World Bank (2016): Government Objectives: Benefits and Risks of PPPs. <http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview/ppp-objectives> [Data d’accés: 26 de juny de 2019].

Yehoue, Etienne B.; Hammami, Mona; Ruhashyankiko, Jean-François (2006): Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure. Working Paper No. 06/99. International Monetary Fund.