Aquest prisma se centra en les experiències subjectives dels qui treballen al servei públic amb aquests procediments i regles, i si els perceben, més enllà de la seva utilitat o inutilitat, com una càrrega burocràtica que han de complir. Des d’aquesta perspectiva, és aquesta interpretació la que determina què constitueix (o no) una càrrega administrativa (red tape) a l’Estat.

Aquesta perspectiva psicològica permet entendre, d’una manera més efectiva, com responen les servidores i els servidors públics davant de la càrrega burocràtica i és particularment necessària en contextos de governança caracteritzats per un gran volum de regles i de procediments. D’aquesta manera, governs amb bretxes en matèria de transformació digital i simplificació administrativa [2] exposen més les seves funcionàries i els seus funcionaris al desgast psicològic ocasionat per una càrrega burocràtica excessiva. Més encara, aquesta es tendeix a concentrar en àrees de política sectorial en què el lliurament de béns i serveis públics se sol delegar a organitzacions públiques descentralitzades o privades. Aquesta delegació requereix mecanismes de regulació, control i rendició de comptes (accountability) més intensius per tal d’assegurar que les agències lliurin efectivament els béns i els serveis esperats, seguint els processos administratius establerts. Els sistemes educatius representen fidelment aquestes característiques de governança institucional i, per tant, els qui hi treballen estan particularment exposats als riscos d’una càrrega burocràtica excessiva sobre la seva salut ocupacional.

Les persones que acompleixen rols directius en escoles estan particularment exposades als riscos de la red tape. Hi acompleixen moltes tasques [3], que inclouen la presa de decisions estratègiques sobre la instrucció i el currículum, la gestió de les persones i del pressupost, i el desenvolupament de les polítiques organitzacionals. Aquestes tasques, per cert, requereixen la interacció intensiva amb diversos stakeholders [4], com ara professors, estudiants, pares i organitzacions públiques, tant a escala estatal com subnacional.

Les dades empíriques comparades d’altres estudis il·lustren sistemàticament com l’excés de càrrega mina de forma significativa la direcció i el lideratge educatiu. Per exemple, algunes directores i directors d’escoles de Dinamarca dediquen la meitat del seu temps a tasques administratives i a reunions, i menys d’una cinquena part a labors relatives a l’ensenyament i als plans d’estudis [5] de les seves escoles. Experiències similars reporten des d’Austràlia els qui tenen càrrecs directius en escoles [6]. A Mèxic, les directores i els directors de primària s’enfronten a una quantitat aclaparadora de documents i de formularis que han d’emplenar durant el primer any, cosa que els deixa poc espai per al lideratge educatiu [7].

Evidència a partir d’un estudi experimental amb directius escolars de Xile 

Una resposta psicològica poc examinada en l’estudi de la càrrega burocràtica de l’Estat són els seus efectes sobre la salut ocupacional dels funcionaris. Recentment, ham publicat un estudi que il·lustra la rellevància de comprendre aquestes conseqüències [8]. A través d’un experiment realitzat a partir d’una enquesta a 354 directives i directius escolars d’arreu de Xile, examinem els efectes de la càrrega burocràtica (red tape) sobre els riscos de burnout al sector públic.

El sistema escolar xilè presenta un context especialment apropiat per a l’estudi dels riscos de la red tape en la salut ocupacional. Per bé que la sobrecàrrega administrativa ha estat un repte per a les escoles xilenes durant molts anys, el problema es va fer més evident i va adquirir més rellevància en l’agenda pública des de principis del l’any 2018 (v. figura 1). De fet, a mitjan aquell any, el Govern va llançar un pla nacional per desburocratitzar el sistema escolar (“Todos al Aula”). Com a part d’aquest pla, la Superintendència d’Educació va analitzar i va sistematitzar totes les obligacions normatives que existien per als establiments escolars i va identificar almenys 2.500 requisits administratius. El disseny experimental del nostre estudi precisament es basava en els nombrosos requisits administratius que normalment han de complir les escoles i els qui les dirigeixen.

Figura 1. Mitjans de comunicació que destaquen els excessius requisits administratius que han de complir les escoles de Xile

Fonts (d’esquerra a dreta i de dalt a baix): Quevedo (2018); Cooperativa (2019); Meganoticias (2018); Ojeda (2018); 24 Horas (2018); T13 (2018); Yévenes (2018); Diario Constitucional (2018)

El nostre estudi concloïa que la càrrega burocràtica incrementa el risc de burnout en les directives i en els directius escolars. En particular, exposar-los a més requisits administratius que els que afronten regularment n’augmenta la fatiga emocional, la despersonalització i la sensació d’escassa realització personal. A més, les nostres conclusions confirmen que l’increment o la reducció dels requisits administratius per als qui dirigeixen les escoles produeixen, respectivament, uns resultats asimètrics sobre l’augment o la reducció del burnout. La magnitud de l’increment de la sensació de burnout com a conseqüència d’un augment de la càrrega burocràtica és notablement més gran que la magnitud de l’alleujament que produeix una reducció d’aquella.

Les dades qualitatives de les directives i dels directius escolars de Xile [9] concorden amb els nostres resultats experimentals, que reporten que aquells s’han d’enfrontar a tres factors principals d’estrès. El primer està relacionat amb la feina i té l’origen en les pressions burocràtiques i en la manca de suport per part dels municipis. El segon correspon a l’estrès derivat de les relacions interpersonals, que sorgeix de la interacció amb un gran nombre d’actors escolars i la càrrega emocional que aquestes relacions comporten. Finalment, una tercera font és deguda a la gestió del temps i a l’expectativa d’estar sempre disponibles per resoldre problemes, cosa que genera una sensació d’aïllament en l’exercici de les seves responsabilitats directives.

Llavors, què pot fer l’Estat respecte d’aquesta qüestió? 

És essencial que els governs persisteixin en els seus esforços a favor de la reducció intensiva de la burocràcia innecessària, a fi d’establir i mantenir tan sols aquelles regles i aquells procediments que tinguin un propòsit efectiu. Tanmateix, aquests esforços, sens dubte necessaris, resulten insuficients. El compliment d’aquestes regles i procediments, més enllà de la seva utilitat o de la seva ineficàcia, el poden percebre com una autèntica càrrega les funcionàries i els funcionaris públics, i amenaçar la seva salut ocupacional. Aquest risc s’aguditza en aquelles agències públiques a les quals s’exigeix especialment que compleixin un gran volum de regles i de procediments.

A més d’avaluar la utilitat objectiva de les regles i dels procediments de l’Estat, és essencial conèixer en quina mesura aquests són interpretats com una càrrega que han de complir els qui treballen en el sector públic. Segons la interpretació que en facin, hi poden haver riscos significatius per a la seva salut ocupacional.

En línia amb tot això, els governs haurien de ser especialment cautelosos a l’hora de voler incorporar noves regles i procediments susceptibles d’ocasionar una major càrrega burocràtica. El deteriorament que l’increment d’aquesta càrrega burocràtica pot provocar en la salut ocupacional de les servidores y i dels servidors públics és molt difícil de revertir.

Finalment, els nostres resultats accentuen la necessitat d’acompanyar la demanda de més requisits administratius a les agències públiques, amb un suport efectiu per tal que aquestes els puguin gestionar. Directives i directius escolars de diversos sistemes educatius del món manifesten, en general, que necessiten més suport de les autoritats nacionals o subnacionals respectives [10]. Donar-los suport específicament perquè es puguin ajustar als requisits administratius que s’exigeixen a les seves escoles suposa, almenys, adoptar una visió més realista respecte d’aquestes demandes en els seus processos de formació directiva, proporcionar-los recursos efectius per gestionar la càrrega burocràtica i reforçar l’acompanyament dels qui exerceixen recentment rols directius, especialment en contextos vulnerables.

Recomanacions de polítiques públiques 

• Persistir en la reducció intensiva de la burocràcia innecessària.
• Procurar no incorporar noves regles i procediments que puguin significar més càrrega burocràtica per a les funcionàries i els funcionaris públics.
• Acompanyar l’exigència de més requisits administratius a les agències de política pública d’un suport efectiu per tal que aquestes els puguin complir.

Recomanacions per a la gestió de les agències públiques 

• Avaluar sistemàticament com són percebudes les regles i els procediments que les servidores i els servidors públics han de complir regularment.
• Explicar clarament als qui treballen a l’Estat el sentit últim de les regles i dels procediments amb que s’han d’enfrontar normalment.

Laura L. Gutiérrez és doctoranda en Psicologia per la Pontificia Universidad Católica de Chile (UC). La seva recerca se centra en l’anàlisi psicomètrica d’instruments d’avaluació psicològica i a l’estudi longitudinal de trajectòries de desenvolupament socioemocional des de la primera infantesa. Javier Fuenzalida és investigador postdoctoral en polítiques públiques a la Blavatnik School of Government (BSG) de la Universitat d’Oxford, on també és investigador afiliat del Lemann Foundation Programme. A més, és investigador adjunt del Centro de Sistemas Públicos de Ingeniería Industrial de la UC. La seva recerca se centra en la gestió pública, estudiant principalment les actituds i el comportament de les persones a l’Estat i l’efectivitat dels sistemes de gestió de l’acompliment al sector públic. Andrés Fernández-Vergara és investigador doctoral del Center for Community Schooling de la Universitat de Califòrnia a Los Angeles (UCLA). La seva recerca se centra en els mètodes de recerca per a l’avaluació de programes i polítiques públiques en l’educació. És professor d’Inferència Causal en Polítiques Públiques de la UC. Pablo González és director acadèmic del Centre de Sistemes Públics i investigador principal de la línia de valor públic del Centro de Investigación para la Educación Inclusiva del Departament d’Enginyeria Industrial, adscrit a la Facultat de Ciències Físiques i Matemàtiques de la UC.

Referències

[1] Campbell, J. W.; Pandey, S. K.; Arnesen, L. (2022): “The ontology, origin, and impact of divisive public sector rules: A meta-narrative review of the red tape and administrative burden literatures”. Public Administration Review, 83(2): 2023. Disponible a: https://doi.org/10.1111/puar.13527

[2] Roseth, B.; Reyes, A.; Farias, P.; Porrúa, M.; Villalba, H.; Acevedo, S.; Peña, N.; Estevez, E.; Linares Lejarraga, S.; Fillottrani, P. (2018): Wait No More: Citizens, Red Tape, and Digital Government. Disponible a: https://doi.org/10.18235/0001150

[3] OCDE (2020): TALIS 2018 Results (Volume II): Teachers and School Leaders as Valued Professionals. París: OECD Publishing. Disponible a: https://doi.org/10.1787/19cf08df-en

[4] Torenvlied, R.; Akkerman, A. (2012): “Effects of Managers’ Work Motivation and Networking Activity on Their Reported Levels of External Red Tape”. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(3): 445-471. Disponible a: https://doi.org/10.1093/jopart/mur076

[5] Nusche, D., et al. (2016): OECD Reviews of School Resources: Denmark 2016. París: OECD Publishing. Disponible a: https://doi.org/10.1787/9789264262430-en.

[6] Niesche, R.; Eacott, S.; Keddie, A.; Gobby, B.; MacDonald, K.; Wilkinson, J.; Blackmore, J. (2021): “Principals’ perceptions of school autonomy and educational leadership”. Educational Management Administration & Leadership, 51(6): 1260-1277. Disponible a: https://doi.org/10.1177/17411432211034174

[7] García Garduño, J. M.; Slater, Ch. L.; López Gorosave, G. (2010): “El director escolar novel de primaria: Problemas y retos que enfrenta en su primer año”. Revista Mexicana de Investigación Educativa, 15(47): 1051-1073. Disponible a: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-66662010000400004&lng=es&tlng=es [Data de lectura: 15 d’abril de 2025]

[8] Fuenzalida, J.; Gutiérrez, L. L.; Fernández-Vergara, A.; González, P. A. (2024). “Red Tape and Burnout Risks in the Public Service: Evidence From a Survey Experiment of School Principals”. Review of Public Personnel Administration. Disponible a: https://doi.org/10.1177/0734371X241261083

[9] Aravena, F.; González, Á. (2021): “’Always ready and always well’: Exploring stress on school principals in Chile”. International Journal of Educational Development, 84 (juliol), 102399. Disponible a: https://doi.org/10.1016/j.ijedudev.2021.102399

[10] OCDE (2020): TALIS 2018 Results (Volume II): Teachers and School Leaders as Valued Professionals. París: OECD Publishing. Disponible a: https://doi.org/10.1787/19cf08df-en