Què són les càrregues administratives?

Les càrregues administratives són els costos a què s’enfronten els ciutadans quan interaccionen amb unes polítiques públiques quan ja s’estan aplicant. Aquests costos corresponen principalment a tres àrees, identificades a la taula 1. 

Taula 1. Els tres components de la càrrega administrativa

Per què tenen importància les càrregues?

Els governs s’haurien de preocupar per les càrregues administratives, per diversos motius. Primer, a mesura que es va dificultant l’experiència amb el govern, el ciutadà va perdent la confiança que aquest faci la seva feina. Associa el govern amb un formalisme excessiu, amb retards, amb una manca de capacitat de resposta i amb uns procediments inútils, més que un mitjà per resoldre els problemes col·lectius. A mesura que es van acumulant càrregues en molts àmbits del govern, l’experiència de la càrrega esdevé la seva experiència del govern. 

Segon, fins i tot les càrregues més insignificants poden tenir grans efectes. Una sèrie d’estudis empírics mostren que els governs tendeixen a subestimar les conseqüències de determinats requisits administratives aparentment menors. Per exemple, només la meitat o menys dels ciutadans destinataris de molts serveis socials els reclamen, en part perquè no volen enfrontar-se a les complicacions que comporta sol·licitar aquests serveis. La cara oposada d’aquesta situació és que eliminar el “punt feble” d’un procés administratiu pot tenir un efecte potencialment molt positiu. 

Tercer, les càrregues poden accentuar o agreujar les desigualtats. Una raó és que molts serveis que s’adrecen als col·lectius amb menys veu o amb menys poder polític tendeixen a ser més feixucs. Una altra raó és la diversitat del capital humà i dels recursos. Les persones amb menys formació s’han d’enfrontar a processos més complicats. Les que disposen de menys recursos financers no tenen la capacitat de demanar assistència. I les que tenen unes xarxes socials o familiars més febles tindran menys oportunitats de sol·licitar ajuda. Les persones amb una salut física i mental precària tenen més dificultats de seguir uns processos que són feixucs. Les càrregues també s’aborden de manera desigual quan concorren situacions de discriminació, com quan els dissenyadors de les polítiques o els funcionaris de carrera demanen més als grups més marginats.

D’on provenen les càrregues?

Les càrregues poden ser degudes a molts factors. Primer, les burocràcies tradicionalment no disposen de cap bon sistema per detectar quan resulten massa complexos determinats processos administratius o experiències. Cal fer un esforç o una atenció extra per analitzar detingudament i mesurar l’experiència del client, els índexs de participació en els programes públics o els patrons dels qui se’n veuen exclosos i per què. Segon, els dissenyadors de les polítiques sovint no són conscients de les molèsties que poden ocasionar a mesura que van incorporant més requisits per apuntar-se a un programa. La recerca indica, per exemple, que els polítics que tenen menys experiència directa dels programes socials tendeixen a acceptar més la introducció de càrregues en aquests programes. Un disseny més complex de la política, amb més condicions, implica usualment més càrregues. Tercer, les càrregues sovint es mantenen per oblit o per negligència: ningú no pretén provocar molèsties, però es tendeix a acceptar el procés tal com està, malgrat que hi hagi opcions millors.

Finalment, les càrregues es poden utilitzar com una manera de fer política per altres vies. En aquest cas, els actors polítics afegeixen més càrregues a una política amb la intenció de restringir-ne l’accés, ja sigui perquè s’oposen als fins del programa o perquè no els dona suport l’electorat que se’n beneficiaria. Al nostre llibre, per exemple, hem documentat molts casos en què polítics que s’autodefinien com a conservadors partidaris de l’“estat mínim” introduïen cada vegada més complicacions als ciutadans, perquè estaven en contra dels programes socials i en volien limitar l’abast, encara que rarament reconeixien explícitament aquesta motivació, cosa que palesa el valor que tenen les càrregues com a instrument de fer política: sovint són opaques i la seva operativa és difícil d’entendre. Això ofereix als responsables polítics un recurs de denegació plausible. Per exemple, poden dir que estan incorporant nous controls de verificació en un programa de benestar social per reduir-ne el frau, malgrat que hi hagi poques evidències de frau, i l’efecte més important d’aquest control de verificació és minimitzar la participació dels seus autèntics destinataris.

Què poden fer els governs respecte a les càrregues?

Reduir les càrregues significa, en primer lloc, identificar-les i reconèixer-les. Els polítics necessiten mesurar les càrregues que pateixen els ciutadans, i avaluar-ne el risc a l’hora de dissenyar les seves polítiques. A continuació, han de comparar els costos i els beneficis de les actuacions publiques de manera que tinguin en compte les càrregues. Aquesta és una pràctica habitual en la regulació dels negocis, però sovint es presenta com una ocurrència extemporània quan es tracta de la regulació que afecta els ciutadans individuals.

Els esforços que ha fet l’Administració Biden als Estats Units són un model de reducció de la càrrega administrativa. Aquesta reducció ha estat un tema central de l’ordre executiva que el president Biden va signar per tal d’abordar l’equitat racial i per millorar la provisió de serveis i recuperar la confiança en el govern. Les ordres executives exigeixen a les agències públiques que resolguin problemes concrets, però també que es comprometin a reportar cada any les accions que duen a terme per reduir la càrrega administrativa. Actualment, es proporciona a totes les agències federals unes directrius sobre com han de mesurar, identificar i reduir les càrregues, i la Casa Blanca ha començat a informar públicament dels progressos que estan fent. 

Les organitzacions públiques que volen identificar i reduir les càrregues tenen a la seva disposició moltes eines per fer-ho. Els governs poden eliminar les càrregues que pateixen els ciutadans servint-se de la tecnologia i de les dades administratives, en comptes de demanar que aquests els proporcionin la mateixa informació una vegada i una altra. Algunes d’aquestes eines resulten menys familiars. El disseny centrat en les persones és una tècnica que consisteix a entendre els processos administratius des de la perspectiva de l’usuari, fent servir la informació per ajustar els processos per tal d’adaptar-se millor a les capacitats humanes. El disseny centrat en les persones se serveix sovint de diverses fases: de descobriment, disseny, provisió i mesurament, com a part d’un procés continu i iteratiu. El mapatge del recorregut és una tècnica de visualització que marca els passos que segueixen els ciutadans quan interaccionen amb els processos administratius. Ajuda a il·lustrar la complexitat dels processos i a detectar-ne els punts febles en què els usuaris poden tenir problemes. 

Com passa amb qualsevol intent de reforma del sector públic, els mandats i els instruments tenen un límit. Per tenir èxit a llarg termini, els intents de reducció de la càrrega administrativa han de comptar amb uns líders i una cultura organitzativa que situïn els ciutadans al centre dels serveis públics, i amb inversions per capacitar el client en la seva experiència amb l’Administració, per tal que aquella reducció sigui una realitat. 

Recomanacions polítiques

• El disseny i la implementació de les polítiques han de procurar simplificar els serveis públics i fer-los més accessibles i respectuosos.
• Els dissenyadors de les polítiques s’han d’inclinar per reduir la càrrega administrativa.
• Els governs poden crear eines per reduir la càrrega.
• La tecnologia, les dades administratives i el disseny centrat en les persones humanes hi poden ajudar, però cal que hi hagi una cultura de lideratge i organitzativa favorable. 

Conseqüències pràctiques

• Les càrregues administratives es deriven dels costos d’aprenentatge, de compliment i psicològics a què s’enfronten els ciutadans en les seves interaccions amb els processos administratius.
• Les càrregues administratives a vegades resulten invisibles per als responsables d’elaborar les polítiques, i fins i tot les més insignificants poden tenir grans efectes en l’accés dels ciutadans als serveis públics i en els seus drets.
• Les càrregues poden accentuar o agreujar els patrons de desigualtat ja existents.

Pamela Herd és professora de la McCourt School of Public Policy de la Universitat de Georgetown. La seva recerca se centra en la desigualtat i la seva influència en la salut, l’envelliment i la política. És experta en recerca per enquesta i mètodes biodemogràfics. Actualment, és una de les principals investigadores de la General Social Survey i codirectora del Better Government Lab. Donald Moynihan és el primer titular de la Càtedra McCourt de la McCourt School of Public Policy de Georgetown. La seva recerca busca millorar el funcionament dels governs. A la McCourt School, codirigeix el Better Government Lab i és autor de la newsletter Can We Still Govern?