La teoria del valor públic es va presentar per primera vegada entre els canvis que es proposaven per al sector públic, uns canvis que ja havien portat la nova gestió pública (New Public Management, NPM). De forma similar al plantejament de la NPM (Hood, 1991; Stewart i Walsh, 1992; Dunleavy i Hood, 1994), la teoria del valor públic reconeix la idea que el sector privat proporciona models que es poden adaptar i aplicar amb èxit al sector públic, per tal de millorar-ne l’eficiència i l’efectivitat. Com es pot veure en la representació del triangle estratègic (Moore, 1995, p. 70-71), la idea de valor públic s’inseriria en el marc de la redefinició de les funcions estratègiques bàsiques de la gestió pública, basades en un major enfocament en els valors a la comunitat.

Els gestors públics es requereixen no tan sols per definir una estratègia pública, sinó també per tenir legitimitat, mantenint l'entorn normatiu esmentat i responsabilitzant-se constantment dels seus actes. Alguns autors han expressat els seus dubtes sobre la necessitat que els gestors públics interpretin, en alguns casos, de forma directa, les necessitats dels usuaris i de la comunitat, i en canvi refermen el rol principal de la política partidista (Rhodes i Wanna, 2007). Sobre les relacions entre els polítics, els funcionaris públics i la societat, d’altres estudiosos han assenyalat que el valor públic s’hauria de definir i redefinir contínuament a través de les interaccions socials i polítiques (Smith, 2004). El desenvolupament d'aquest plantejament teòric porta a un canvi de paradigma adoptant una perspectiva de valor públic a l'hora de considerar el rol dels gestors públics. La perspectiva de valor públic implica una nova concepció del lideratge, associada amb l’assoliment de múltiples objectius identificats a través de la implicació dels usuaris del servei públic en la perspectiva de rendició de comptes a la comunitat (Romzek i Dubnick, 1987).

Quinze anys després de la publicació del seu primer llibre sobre valor públic, Mark Moore, juntament amb John Benington, reflexionen novament sobre aquest concepte. Consideren els punts principals del primer treball de Moore i analitzen “els canvis profunds que s'han produït en l'economia política i en el context social” als darrers quinze anys (Benington i Moore, 2011, p. 11). El punt de partida és considerar els canvis en el context dels serveis públics, deguts a l'evolució dels escenaris econòmic, social i mediambiental. Concretament, s’atribueix un impacte rellevant a la crisi global que es desencadena arran dels episodis que es viuen als mercats financers a final de 2008. La crisi deixa molt clar als gestors públics la necessitat de disposar d'uns instruments més eficients i de més control per a l'ús dels recursos públics.

Tanmateix, també han influït altres factors en aquest canvi de context per a les organitzacions del sector públic, com el canvi climàtic, la revolució digital, la globalització econòmica i cultural, l'aparició de noves economies, l'envelliment de la població als països occidentals i els fluxos migratoris creixents dels països més pobres als més rics. Els autors sostenen que tots aquests factors complexos reclamen un canvi de paradigma per avaluar el nou context de desenvolupament amb vista a la creació de valor públic. Moore continua desenvolupant aquests conceptes al seu llibre següent (Moore, 2013), en què analitza el concepte de mesurament del valor públic, que encara apareixia difús al seu primer treball (Moore, 1995). En aquesta obra més recent, l'autor defensa la necessitat d'un sistema de mesurament capaç de reconèixer el bon acompliment i el mal acompliment dels processos de creació de valor públic. En conseqüència, proposa un marc per mesurar el valor públic, que denomina “quadre de comandament del valor públic” (public value scorecard), inspirat explícitament en el conegut “quadre de comandament integral” (balanced scorecard) de Kaplan i Norton (1992).

El desenvolupament d'aquesta teoria relacionada amb el concepte de valor públic és plenament coherent amb la necessitat emergent de superar o de repensar els fonaments de la teoria de la NPM. Les àrees d'interès d'aquest procés giren al voltant de les formes d'aplicar els processos de presa de decisions, la delimitació de la intervenció pública a l'economia i el model de referència per a la gestió dels serveis públics, especialment aquells que tenen més impacte en la comunitat local (Badia, Borin i Donato, 2014). Els acadèmics que estudien, proposen i analitzen el marc de la governança pública (public governance, PG) han desenvolupat aquests punts. La PG exposa els seus primers fonaments teòrics a principi dels anys noranta, per ajustar-se a la realitat concreta de les administracions públiques, referint-se inicialment, d’una manera especial, al sector públic de l'Europa continental (Kooiman i Eliassen, 1993; Kickert i van Vught, 1995). La PG introdueix un canvi significatiu de perspectiva respecte als principis de la NPM, que es basaven en l’èxit intern de l'economia, l'eficiència i l'efectivitat, malgrat que la satisfacció de la ciutadania és un dels seus objectius principals.

En el marc de la PG, els actors socials i econòmics adquireixen més rellevància, fins i tot en la definició dels objectius, la planificació dels quals teòricament s’hauria de fer de manera compartida entre tots els actors rellevants, i no un únic nivell de govern. Aquests conceptes van ser estudiats també per altres autors, que els relacionaven amb la perspectiva de valor públic, com Stoker (2006), que va articular un model de gestió del valor públic que pretenia anar més enllà del marc competitiu –que identificava amb la NPM–, cap a formes de governança col·laborativa en xarxa. En aquest marc, el rol del gestor públic era crucial en aprendre a gestionar per mitjà de les xarxes, restar obert a aprendre de maneres diferents i aprofitar recursos de fonts diverses.

La juxtaposició dels principals elements dels plantejaments de la NPM i la PG ha continuat al llarg dels anys. Alguns dels seus principis encara es poden considerar vàlids i rellevants en diferents contextos i recentment se n'han proposat noves formulacions (De Vries i Nemec, 2013), fins i tot assignant l'atribut de “nova” a la governança pública (Osborne, 2010). En el marc d’aquesta (nova) PG, sorgeixen perspectives interessants a partir del concepte de cogovernança (Kooiman, 2003). En el context dels estudis de gestió, es va introduir el concepte de cogovernança en els treballs que abordaven el concepte de coproducció, estudiat tant en el sector privat (Ramírez, 1999) com en el públic (Ostrom, 1996) a través del desenvolupament d’unes relacions flexibles i cooperatives entre les organitzacions, que es poden desplegar en formes de “coopetició” (Nalebuff i Brandenburger, 1997).

Així doncs, la coproducció al·ludeix al desenvolupament de sistemes interorganitzatius que poden facilitar la producció de béns i serveis a través d’unes relacions flexibles i cooperatives (Bovaird, 2007). I la cogovernança es refereix específicament al sector públic, en què la implicació dels stakeholders externs és particularment rellevant (Bovaird i Löffler, 2012). Això porta a considerar uns sistemes i unes eines capaços d'assolir un compromís cívic efectiu, en què la comunitat esdevingui un actor clau del procés de cogovernança, en coherència amb els models de la democràcia directa (Pestoff, 2009). En aquest context, la participació no és simplement escoltar l'opinió dels usuaris –a més, aquesta perspectiva ja ha estat adoptada en nombrosos contextos–, sinó més aviat un intent de fer efectiva la cogovernança (Ackerman, 2004).

El compromís cívic (Berry, 2005; Cooper, Bryer i Meek, 2006) requereix la promoció i la implementació d’uns sistemes de gestió pública en què la participació pública sigui àmplia, informada i deliberativa (Weeks, 2000). L'atenció al compromís cívic no constitueix un nou concepte o idea en la gestió pública i en els estudis sobre les polítiques (Ebdon i Franklin, 2006), però ha adquirit importància als darrers anys (Fung, 2015). La teorització del compromís cívic en els estudis sobre gestió pública es pot incloure dins del camp de la gestió pública col·laborativa (O’Leary i Blomgren Bingham, 2009), que tracta d'explicar el rol de l'administració pública davant de situacions o problemes complexos, i sorgeix quan la intervenció d'una sola organització pot ser insuficient per trobar una solució. En aquest context, el compromís cívic es pot definir com la participació directa dels ciutadans “en la deliberació i l'acció col·lectiva en una sèrie d'interessos, institucions i xarxes, desenvolupant una identitat cívica i implicant les persones en processos de governança” (Cooper, 2005, p. 534).

Partint d'aquest marc teòric, diversos estudis en el camp de la gestió pública han investigat i s'han centrat en les condicions per desenvolupar un procés de compromís cívic. Pel que fa a la governança, el desenvolupament d'un sistema de relacions entre els organismes públics i la comunitat per buscar la implicació d'aquesta es pot definir com la “governança participativa” (Edwards, 2001). A la literatura es troben moltes contribucions sobre l'efectivitat de la governança participativa i els seus límits d'aplicació, i es pot subdividir en dues parts, segons si se centra en l'efectivitat del procés o en l'efectivitat dels mecanismes. L'anàlisi dels elements bàsics d'un procés o mecanisme participatiu efectiu (Yang i Callahan, 2007) és, probablement, l'aspecte més estudiat d'aquests dos temes.

Els resultats d'aquestes anàlisis revelen que aquestes iniciatives poden tenir èxit si existeix abans una coherència entre els objectius i els resultats. Aquest aspecte està relacionat sovint amb altres factors crítics per a l’efectivitat del procés: una connexió estricta amb el procés de presa de decisions, la sensibilització dels participants, la cerca de suport extern al procés i la creació de confiança interna i de sentit de pertinença a la comunitat. A més, un procés de governança participativa és efectiu si és capaç de promoure la responsabilització i la receptivitat del govern (Heikkila i Roussin Isett, 2007).

Aquest estudi va portar a analitzar les noves tendències en matèria de govern públic i, més específicament, la idea que l'escenari actual podria ser propici per a l'adopció d'un enfocament de cogovernança entre el govern i la comunitat, basat en una certa forma de governança participativa. En efecte, algunes anàlisis empíriques de governs locals italians (Badia, Borin i Donato, 2014; Badia, 2017) han evidenciat un baix grau d'efectivitat, en aquest moment, de les pràctiques de govern participatiu, almenys a Itàlia. La imatge que es perfila és que aquests resultats estan relacionats amb les raons que hi ha al darrere de l'adopció d'enfocaments de governança participativa.

Més concretament, sovint sembla que aquests processos responen més aviat a raons polítiques i això contribueix a incrementar les dificultats. De fet, malgrat que no és aquesta l’única raó, les motivacions polítiques són el factor més important tant de la introducció com de l'abandonament de les pràctiques de governança participativa, com ho demostren les anàlisis empíriques esmentades. En efecte, la majoria dels governs locals la veuen més com una eina de comunicació que com un instrument de compromís cívic per a les decisions del govern. La capacitat efectiva d'aprofitar l'oportunitat de crear valor públic, a través del plantejament de la governança participativa, sembla que requereix, d'una banda, més estudis per part dels investigadors i, de l‘altra, un enfocament més centrat en l'anàlisi de les necessitats de la comunitat per part dels gestors públics.

Francesco Badia és professor del Departament d’Economia, Gestió i Dret de la Universitat de Bari i professor visitant del Departament de Ciències Econòmiques i Empresarials de la Universitat de Ferrara.

Referències

Ackerman, J. (2004): “Co-Governance for Accountability: Beyond ‘Exit’ and ‘Voice’“. World Development, 32(3), 447-463.

Badia, F. (2017): “Public Value Definition, Measurement and Reporting: Theoretical Issues and Practical Implications in an Evolving Context of Public Sector Governance Mechanisms”. XXI IRSPM Annual Conference. Budapest.

Badia, F.; Borin, E.; Donato, F. (2014): “Co-governing public value in local authorities”. A: Guthrie, J.; Marcon, G.; Russo, S.; Farneti, F. (ed.): Public Value Management, Measurement and Reporting, p. 269-289. Emerald.

Benington, J.; Moore, M. H. (2011): Public Value. Theory & Practice. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Berry, J. M. (2005): “Nonprofits and Civic Engagement”. Public Administration Review, 65(5), 568-578.

Bovaird, T. (2007): “Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services”. Public Administration Review, 67(5), 846-860.

Bovaird, T.; Löffler, E. (2012): “From Engagement to Co-production: How Users and Communities Contribute to Public Services”. A: Brandsen, T.; Pestoff, V. (ed.): New Public Governance, the Third Sector and Co-Production, p. 35-60. Londres: Routledge.

Cooper, T. L. (2005): “Civic Engagement in the Twenty-First Century: Toward a Scholarly and Practical Agenda”. Public Administration Review, 65(5), 534-535.

Cooper, T. L.; Bryer, T. A.; Meek, J. W. (2006): “Citizen-Centered Collaborative Public Management”. Public Administration Review, 66(s1), 76-88.

De Vries, M.; Nemec, J. (2013): “Public Sector Reform: An overview of recent literature and research on NPM and alternative paths”. International Journal of Public Sector Management, 26(1), 4-16.

Dunleavy, P.; Hood, C. (1994): “From Old Public Administration to New Public Management”. Public Money & Management, 14(3), 9-16.

Ebdon, C.; Franklin, A. L. (2006): “Citizen Participation in Budgeting Theory”. Public Administration Review, 66(3), 437-447.

Edwards, M. (2001): “Participatory Governance into the Future: Roles of the Government and Community Sectors”. Australian Journal of Public Administration, 60(3), 78-88.

Fung, A. (2015): “Putting the Public Back into Governance: The Challenges of Citizen Participation and Its Future”. Public Administration Review, 75(4), 513-522.

Heikkila, T.; Roussin Isett, K. (2007): “Citizen Involvement and Performance Management in Special-Purpose Governments”. Public Administration Review, 67(2), 238-248.

Hood, C. (1991): “A Public Management for All Seasons?” Public Administration, 69(1), 3-19.

Kaplan, R. S.; Norton, D. P. (1992): “The Balanced Scorecard. Measures that Drive Performance”. Harvard Business Review, 70(1), 71-79.

Kickert, W. J.; van Vught, F. A. (1995): Public Policy and Administration Sciences in The Netherlands. Londres: Prentice Hall.

Kooiman, J. (2003): Governing as Governance. Londres: Sage.

Kooiman, J.; Eliassen, K. A. (ed.) (1993): Managing Public Organizations. Lessons from Contemporary European Experience. Londres: Sage.

Moore, M. H. (1995): Creating Public Value. Strategic Management in Government. Cambridge: Harvard University Press.

Moore, M. H. (2013): Recognizing Public Value. Cambridge: Harvard University Press.

Nalebuff, B. J.; Brandenburger, A. M. (1997): “Co-opetition: Competitive and cooperative business strategies for the digital economy”. Strategy & Leadership, 25(6), 28-33.

O’Leary, R.; Blomgren Bingham, L. (ed.) (2009): The Collaborative Public Manager. New Ideas for the Twenty-first Century. Washington: Georgetown University.

Osborne, S. P. (ed.) (2010): The New Public Governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance. Londres: Routledge.

Ostrom, E. (1996): “Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development”. World Development, 24(6), 1073-1087.

Pestoff, V. (2009): “Towards a Paradigm of Democratic Participation: Citizen Participation and Co-Production of Personal Social Services in Sweden”. Annals of Public and Cooperative Economics, 80(2), 197-224.

Ramirez, R. (1999): “Value Co-Production: Intellectual Origins and Implications for Practice and Research”. Strategic Management Journal, 20(1), 49-65.

Rhodes, R.; Wanna, J. (2007): “The Limits to Public Value, or Rescuing Responsible Government from the Platonic Guardians”. The Australian Journal of Public Administration, 66(4), 406-421.

Romzek, B. S.; Dubnick, M. J. (1987): “Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy”. Public Administration Review, 47(3), 227-238.

Smith, P. (1984): Public and Private Value. Studies in the nineteenth-century novel. Cambridge: Cambridge University Press.

Smith, R. (2004): “Focusing on Public Value: Something new and something old”. The Australian Journal of Public Administration, 63(4), 68-79.

Stewart, J.; Walsh, K. (1992): “Change in the Management of Public Services”. Public Administration, 70(4), 499-518.

Stoker, G. (2006): “Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?” The American Review of Public Administration, 36(1), 41-57.

Weeks, E. C. (2000): “The Practice of Deliberative Democracy: Results from Four Large-Scale Trials”. Public Administration Review, 60(4), 360-372.

Yang, K.; Callahan, K. (2007): “Citizen Involvement Efforts and Bureaucratic Responsiveness: Participatory Values, Stakeholder Pressures, and Administrative Practicality”. Public Administration Review, 67(2), 249-264.