Així, doncs, a partir d’aquestes dues consideracions, resulta del tot oportú qüestionar-se: què se n’ha fet, de la possible instauració d’un règim jurídic específic del personal directiu públic, que s’insinuava a l’article 13 de l’EBEP? O bé, en altres paraules, com fem aquí: “A qui li importa establir un règim professional de directius públics en temps de crisi?” Aquesta qüestió, com ja hem anticipat, admet dues possibles solucions: una, des del pla teòric, i l’altra, des de la realitat.

En teoria

Des d’una perspectiva teòrica del que “ha de ser”, l’articulació d’un règim jurídic de directius públics en clau professional ens hauria d’importar a tots. O, si més no, als subjectes principals que en resulten afectats: els polítics, els alts funcionaris, l’Administració i, en darrera instància, el propi ciutadà.

En efecte, als polítics (i a la política) els hauria d’interessar l’establiment d’un règim de directius en clau professional perquè, entre altres coses, això els permetria de disposar d’un personal subordinat idoni i competent –al qual podrien responsabilitzar, si fos el cas– de l’acompliment millor o pitjor del que l’EBEP anomena: “… funcions directives professionals…” (v. article 13.1). En altres paraules, de l’execució de les tasques que consisteixen en “… la definició de programes i la formulació de polítiques i/o la implementació o la gestió dels programes públics, dirigint organitzacions i persones amb certa autonomia operativa i responsabilitzant-se de la intermediació amb els interessos socials organitzats i reconeguts legalment…” (Villoria Mendieta).[1] Una cosa que, a més, podrien realitzar esquivant possibles “interferències sindicals” (recordem que l’article 13.4 de l’EBEP exclou la determinació de les condicions d’ocupació del personal directiu professional de la negociació col·lectiva) i, fins i tot, rendibilitzar-ho electoralment (particularment, en el nivell de l’Administració local), ja que succeeix que les col·lectivitats respectives (i, especialment, la municipal com la més pròxima al ciutadà) reclamen, des de fa temps, una gestió i gestors millors de “la cosa pública”.

D’altra banda, també als empleats públics en general i als alts funcionaris en particular els hauria d’interessar que s’establís un règim de directius en clau professional, ja que aquest podria mitigar, en bona mesura, les disfuncions importants que el sistema encara en vigor genera. Perquè succeeix, en efecte, que a avui encara es continua aplicant a les nostres administracions (amb molt pocs matisos i excepcions) un règim de direcció pública que podríem qualificar perfectament de spoil system tancat o gairebé (Jiménez Asensio, Morell Ocaña i Maeso Seco).[2] En altres paraules: un règim clàssic en la nostra cultura de la direcció pública, que troba un cert recolzament en la Constitució (v. articles 23.2 i 97) i, naturalment, en la Llei 6/1997, de 14 d’abril (LOFAGE). Un règim fonamentat, pel que fa als seus elements principals (accés, exercici i cessament), en l’element volàtil de la confiança (política, personal o de partit) que té, o no, el directiu públic. Això provoca patologies importants en relació amb el sistema d’ocupació pública en general (bandejament dels principis de mèrit i capacitat, desmotivació del funcionari, etc.) i amb l’alta burocràcia en particular (Ortega Álvarez i Maeso Seco).[3] Unes patologies que es podrien veure mitigades –o fins i tot resoltes–, si s’articulés un règim de direcció pública en clau gerencial.

Així mateix, és a l’Administració pública –entesa com a institució– a qui importa i afecta que s'estableixi un règim de directius en termes més professionals que l'actual. Entre altres raons, perquè, d'una banda, i en el seu doble qualitat de subjecte actiu i objecte passiu de la modernització-innovació administrativa (MAESO SEC),[4] el personal directiu constitueix "un factor decisiu" per al seu èxit (vegeu l’exposició de motius de l'EBEP). D'altra banda, perquè això reforçaria el paper i la legitimitat de l'Administració pública davant dels ciutadans, no tan sols des de la perspectiva de la legalitat –que també–, sinó com a complidora diligent dels valors de la professionalitat (eficàcia, eficiència i qualitat). Cal afegir-hi, a més, que un règim de directius en clau professional constituiria una garantia de continuïtat en l'acció pública davant del permanent "teixir i desteixir" que caracteritza el model directiu en vigor (Nieto).[5] I convé assenyalar, finalment, que una direcció pública més professionalitzada contribuiria, tant de manera directa com indirecta, a contenir la despesa pública. Directament, perquè el nombre i les retribucions del personal directiu podrien ser inferiors als actuals (almenys si s'opta per un model de "borsa de directius" i una part de les seves retribucions es vinculen als resultats obtinguts). Però també d'una manera indirecta, perquè una gestió de la res publica realitzada per professionals i d'acord amb criteris gerencials incorporaria, de per si, un ajust més gran i millor de la despesa administrativa als principis constitucionals d'eficiència, d’economia i d’equitat. 

Finalment, sembla innegable que també el ciutadà estaria interessat en l'establiment d'un règim professional de directius públics, atès que, almenys en teoria, és a ell –com a part de la col·lectivitat– i a l'interès general a qui serveixen objectivament les administracions públiques, d'acord amb els principis d'eficàcia i d’eficiència (v. article 103 de la CE). És el ciutadà, de fet, qui, d'un temps ençà –especialment en l'època de crisi que vivim–, reclama de les administracions una resposta àgil, que es tradueixi en l'assoliment de més quotes d'eficàcia, eficiència i qualitat. I això, en un escenari d'austeritat i de contenció de la despesa pública com l’actual, és viable amb l’aplicació de processos de modernització i d’innovació de les administracions. Una modernització i una innovació en què –com el mateix legislador de l’EBEP afirma– el personal directiu públic constitueix "un factor decisiu", ja que la seva gestió (donant per fet que se subjecti a un règim professional) s'adequarà, totalment, als criteris d'eficàcia, eficiència, qualitat, responsabilitat i control de resultats d’acord amb els objectius fixats prèviament des del nivell polític i reclamats per la ciutadania. 

En resum, i d’acord amb el que s’ha exposat, no podem sinó reafirmar que, almenys des del punt de vista teòric o especulatiu, l'interrogant amb què encapçalem aquestes línies es resol en el sentit que establir un règim de directius en clau professional ens incumbeix a tots, i, en particular, als polítics (i a la política), als alts funcionaris, a l'Administració pública com a institució i a la mateixa ciutadania.

A la pràctica

No obstant això, i si passem del pla estrictament teòric o especulatiu al terreny de la realitat o aplicatiu, és a dir, de la teoria a la comprovació de la materialització efectiva (o no) d'un veritable règim de direcció pública professional, la resposta que obtenim d’aquell interrogant originari és una altra de molt diferent. En efecte, per estrany que resulti –tenint en compte els avantatges que incorpora–, el fet és que, des que es va aprovar l'EBEP fins ara, no sembla que realment interessi a ningú que s’estableixi un sistema de directius de perfil gerencial, ni tan sols a aquells subjectes que en són afectats més directament, als quals ens acabem de referir. 

Efectivament, els polítics –més enllà de les paraules i dels gestos– sembla que pateixen una certa estretor de mires en aquest punt. Una estretor que els impedeix veure els avantatges –ja esmentats– que obtindrien de l’articulació d’un règim de directius en clau professional, però que sí que els permet entrellucar-ne els eventuals inconvenients, entre els quals cal destacar: a) la dificultat més gran de controlar i sotmetre a la seva voluntat aquests “nous” directius professionals (més autònoms, eventualment al marge de la política i sobre els quals ja no recauria l’amenaça del cessament discrecional), i b) la renúncia obligada i incòmoda al “botí” que constitueixen les desenes, els centenars i, fins i tot, els milers de llocs directius als quals tradicionalment els partits polítics tenen accés, i que reparteixen (de forma lliure o discrecional) entre “els seus” funcionaris (afiliats i simpatitzants) després de guanyar unes eleccions. En aquest estat de coses, i arribada l’hora d’instituir un sistema de direcció pública de tipus gerencial, pesa més sobre la voluntat dels polítics (i de la política) la circumstància certa que un sistema directiu d’aquesta índole implica tolerar l’aparició d’un grup elegit de funcionaris capaç d’eclipsar el seu control absolut (NIETO),[6] que els seus hipotètics avantatges.

A part d’això, i deixant de banda els polítics –i la política–, es verifica que tampoc els alts funcionaris no sembla que estiguin gaire interessats a establir un règim de directius públics de tipus gerencial. En efecte, ja sigui perquè han interioritzat l’spoil system com a part de la seva “cultura” administrativa, ja sigui perquè se senten més còmodes amb un règim del qual coneixen les regles –els agradin o no–, ja sigui perquè el seu interès –sobretot el dels funcionaris més experimentats– se centra quasi exclusivament a assegurar el seu caràcter “tancat” (és a dir, que els llocs de direcció només puguin ser coberts per membres de l’alta burocràcia), succeeix que els funcionaris de vèrtex no es mostren especialment atrets per un nou sistema de direcció pública professional. Un sistema aliè a “la seva” cultura administrativa (atès que, pròpiament, l’Estat espanyol no ha disposat mai d’un model de gerència pública professional), un sistema que els resulta incòmode perquè el desconeixen; en definitiva, un sistema que, si no es dissenya i es maneja amb cura, es podria convertir en una escletxa per la qual “estranys” a l’alta funció pública es colarien en el nivell de directiu. Afortunadament –així em consta–, no tots els alts funcionaris i, en particular, els qui comencen com a tals comparteixen aquesta manera de veure i d’entendre la direcció pública professional.

Sigui com sigui, l’Administració pública, entesa ara com a institució però també com a govern (estatal, autonòmic i local), tampoc no sembla que aposti decididament per un sistema de direcció pública professional. Això no ens ha de sorprendre ja que, com s’ha vist, és dirigida per uns polítics i conduïda per uns alts funcionaris als quals no els atrau gens l’establiment d’un règim de directius de tipus gerencial. Així ho demostra el fet que, transcorreguts més de quatre anys des de l’aprovació de l’EBEP, ni el Govern de l’Estat ni els governs autonòmics –i, en distinta mesura, els locals– s’han posat a treballar per instituir un règim del personal directiu públic vertaderament professional, o, quan ho han fet, l’únic que han aconseguit és canviar-ho tot perquè res no canviï.

En el cas, per exemple, del Govern de l’Estat, i deixant a part el “personal directiu d’agència” (v. article 23 de la Llei 28/2006, de 18 de juliol), s’observa que des de 2007 fins avui a penes s’ha esbossat cap esborrany del Reial decret del personal directiu públic i professional (vid. l’anomenat “esborrany Jordi Sevilla”, de juny de 2007, o el que va proposar el Grup de Recerca per a l’Estudi de l’Ocupació Pública de l’INAP el juny de 2011); a banda –això sí– d’haver constituït diferents grups i observatoris amb la finalitat d’analitzar el tema.[7]

Per la seva banda, les comunitats autònomes, o bé no han mogut fitxa en aquesta matèria (gairebé totes), o bé ho han fet d’una forma massa tímida (v. Llei de Castella-la Manxa 4/2011, de 10 de març, d’ocupació pública) o excessivament innovadora (v. Llei 10/2010, de 9 de juliol, d’ordenació i gestió de la funció pública valenciana). Això, per cert, no s’entén fàcilment, perquè es dóna el cas que, ja abans de l’EBEP, algunes d’elles (Galícia, Castilla i Lleó i les Balears) seguien el camí de la professionalització del nivell de direcció pública (recuperant el diploma de directius o instaurant un règim d’avaluació del personal que ocupava aquests llocs), mentre que d’altres (Catalunya) fins i tot havien arribat a assumir com a pròpia i en règim d’exclusivitat la competència de regulació dels seus òrgans directius (vid. article 150, lletra a de l’Estatut d’autonomia de 2006).

Finalment, pel que fa a l’Administració i als governs locals, cal dir que, en general i llevat d’unes poques excepcions (vid. la Diputació Provincial de Barcelona, l’Ajuntament de Sitges o l’Ajuntament de Gijón), s’ha mantingut intacte el model de spoil system tancat clàssic i anterior EBEP. En efecte, quasi tots els nostres municipis, independentment de quin règim jurídic tinguin (comú, de gran població o especial), no han anat més enllà d’utilitzar –per cert, impròpiament– algunes categories del seu personal com a directius públics (és el cas prototípic dels funcionaris amb habilitació de caràcter estatal), o de reconèixer l’existència a dintre seu de totes o d’algunes de les figures estrictament directives (coordinadors generals, directors generals, etc.) previstes a l’article 130 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local. Això vol dir, en definitiva, que en el nivell de govern local s’ha mantingut quasi inalterada la confiança com a element vertebrador del seu sistema de direcció pública i que s’ha deixat per a un altre moment el “salt” eventual a la professionalització (potser per a quan també s’atreveixin a fer-lo el Govern de l’Estat i els governs autonòmics).

Finalment, en aquest estat de coses, també el ciutadà corrent es mostra, en general, apàtic davant d’aquesta inacció dels polítics i de les administracions amb relació a l’establiment d’un règim de direcció pública professional. En efecte, amb l’excepció d’alguns moviments més o menys anecdòtics –com el de l’“15M” o el dels “indignats”–, la majoria dels ciutadans, i encara com a part d’una col·lectivitat (estatal, autonòmica i local) cridada a elegir els representants polítics que governaran la seva administració respectiva, s’han mantingut al marge del debat directiu. De fet, no s’observa, a la pràctica, una vertadera i clara demanda social o ciutadana que mogui els polítics i els executius (en els àmbits estatal, autonòmic i local) a canviar el model de direcció pública existent. Considero que això és així per mer desconeixement induït, és a dir, perquè la majoria dels ciutadans ignoren –perquè no se’ls ha explicat suficientment– la relació estreta que existeix entre l’establiment d’un règim professional de directius, d’una banda, i una assignació més eficaç, eficient i econòmica dels recursos públics, de l’altra, a banda d’un funcionament millor, en general, de les administracions públiques.

Resumint, i sobre la base d’aquestes consideracions, només hem d’insistir en el fet que l’establiment d’un règim de directius en clau professional, en la realitat, sembla que no interessa a ningú, ni tan sols als principals agents implicats en la seva realització. Els fets ens diuen, certament, que la instauració d’un règim de directius de tipus gerencial no interessa als polítics (que hi desconfien davant la pèrdua de quota de poder que segons ells incorpora); tampoc no interessa als alts funcionaris (que recelen d’un “nou” sistema les regles del qual encara no s’han fixat i que perfectament podria consentir l’arribada d’“estranys” a un territori directiu que fins ara ha estat ocupat per l’alta burocràcia); ni tampoc interessa a la pròpia Administració (governada per aquells i dirigida per aquests), i, en definitiva, tampoc no interessa al ciutadà corrent (més ocupat i preocupat perquè s’adoptin les mesures necessàries per pal·liar la crisi econòmica que pel model de direcció pública), el qual en general desconeix que totes dues qüestions estan molt relacionades. I aquesta és, justament, la paradoxa directiva davant de la crisi.

Conclusió: crisi i paradoxa directiva

Segons el meu parer, al contrari del que podria semblar, la crisis econòmica no s’hauria d’haver convertit en la raó justificativa per alentir l’establiment d’un règim jurídic professional del personal directiu públic. Ans al contrari.

Almenys des del punt de vista teòric, la crisi econòmica que ens ha tocat viure hauria d’haver atiat el debat directiu i, fins i tot, haver-se convertit en una oportunitat per instaurar un règim de directius públics en clau professional. Perquè és precisament en temps de crisi i d’incertesa quan la ciutadania exigeix a les seves administracions que facin el mateix –o fins i tot més– amb menys; quan els valors i els principis d’eficàcia, eficiència i qualitat esdevenen imperatius categòrics per als aparats públics (com també per al personal al seu servei); quan la legitimitat de l’acció administrativa s’ha de fonamentar, no tan sols en el compliment estricte de la legalitat –que també ho ha de fer–, sinó en la gestió més equitativa, eficient i austera dels recursos públics. En definitiva, és en temps de crisi quan es necessiten els millors gestors de la “cosa pública”. Uns gestors que es regeixin i actuïn d’acord amb un règim jurídic en clau professional, tal com suggereix l’article 13 de l’EBEP.

Tanmateix, com hem pogut comprovar, la realitat s’ha mogut cap a una altra direcció i ha operat d’acord amb una lògica molt distinta. I així ha resultat que la crisi s’ha convertit en l’obstacle principal per establir un model directiu gerencial. En efecte, la ciutadania no ha sabut –o no ha volgut– traduir les seves demandes abstractes d’eficàcia, eficiència i qualitat en una reivindicació concreta d’un model de direcció pública de tipus professional. Per la mateixa raó, les administracions públiques i els polítics que les governen no han considerat prioritari establir aquest model. I, en darrera instància, els altos funcionaris han transigit –de voluntàriament o involuntàriament– amb un règim de directius tradicional (de spoil system i tancat).

En conclusió, i paradoxalment, la crisi econòmica, que, en teoria, hauria d’haver afavorit la instauració d’un règim professional del personal directiu públic, s’ha convertit, a la pràctica, en la raó justificadora del seu estancament. I és que, una vegada més, el que és urgent (la crisi) no ha deixat temps per al que és important en aquesta matèria (establir un règim específic del personal directiu públic i professional), d’acord amb el que insinua l’article 13 de l’EBEP.