Com a conseqüència de canvis en les estructures de l'Estat, la rendició de comptes s'ha convertit en un concepte fonamental en la recerca actual sobre la governança. Sorprenentment, els estudis empírics sobre els sistemes de rendició de comptes són escassos i fragmentats. Això és degut, en part, al fet que fins fa ben poc encara dominaven els debats conceptuals en aquest àmbit, però també a la complexitat del concepte. Proposem una estratègia empírica que permeti establir comparacions entre països, sectors i institucions, i fer un retrat més detallat de les múltiples i complexes relacions de responsabilitat (el 'règim de rendició de comptes') que la majoria dels actors implicats afronten avui. Les aplicacions empíriques indiquen la utilitat d'aquest enfocament en revelar els punts forts i febles específics dels règims de rendició de comptes, els quals són difícils de valorar amb els plantejaments actuals.

La rendició de comptes és un concepte clau en la governança contemporània. Els darrers anys, s'han produït canvis importants en l'organització de l'Estat, i el poder s'ha desplaçat des del Parlament i de d'altres institucions democràtiques clàssiques cap a altres 'institucions no majoritàries' (Majone, 2001; Vibert, 2007; Maggetti, 2010). Aquests canvis en l'estructura de l'Estat han suscitat un interès creixent pels processos de rendició de comptes (Lindberg, 2013). Això és especialment aplicable al context de les agències reguladores, en què la rendició de comptes s'ha identificat com un factor essencial, ja sigui per sotmetre els organismes reguladors autònoms als mecanismes de control democràtic (Majone, 1994, 2001; Héritier i Lehmkuhl, 2011) o, des d'una perspectiva més orientada a la NGP, per garantir el funcionament correcte d'aquests organismes (Flinders, 2001; Pollitt, 2003; Bovens, 2010; Aucoin i Heintzman, 2000).

Tanmateix, la bibliografia sobre la rendició de comptes encara no ha arribat a un acord sobre la conceptualització del terme, i menys encara sobre com mesurar-lo. Només recentment, almenys en el context de les agències, la recerca sobre la rendició de comptes s'ha començat a preocupar més per les qüestions empíriques, en detriment de les conceptuals. No obstant això, es tracta de recerques d'enfocaments, plantejaments i indicadors molt diversos (Biela, 2014a).

En un intent de presentar una estratègia de mesurament més generalitzable, hem desenvolupat un enfocament sobre el 'règim de la rendició de comptes' de les agències, que permet establir comparacions entre països, agències i 'fòrums' de rendició de comptes (Biela i Papadopoulos, 2014). L'expressió 'règim de la rendició de comptes' fa referència a les complexes xarxes de rendició de comptes que tenen les estructures de govern actuals (Scott, 2000: 55; Bovens et al., 2008; Schillemans, 2008: 179). Molt concretament, un règim inclou una àmplia sèrie de 'fòrums' de rendició de comptes (Bovens, 2007, 2010), que s'encarreguen de diferents aspectes; que tenen uns drets formals a ser informats i a imposar unes condicions en graus diferents, i que estan dotats d'una sèrie de capacitats i incentius per exercir els seus drets.

Aquest enfocament ofereix una visió detallada dels punts forts i febles d'un règim concret de rendició de comptes. En primer lloc, va més enllà de l'anàlisi legal de la rendició de comptes 'sobre el paper', basada en la documentació oficial, i, en segon lloc, distingeix tres nivells d'actuació de l'agència. Amb relació al primer punt, valora tant els drets formals com les capacitats de facto dels fòrums: (a) per tal d'obtenir informació sobre l'actuació de l'agència i (b) per tal d'imposar sancions a l'agència reguladora en cas que hi percebi una mala actuació. A diferència dels plantejaments més tradicionals sobre la rendició de comptes, el nostre enfocament incorpora l'eficàcia de facto de les disposicions en matèria de rendició de comptes, gràcies a cinc elements que abans no s'havien tingut en compte en la literatura sobre el tema: els recursos dels fòrums de control, que fan que siguin més o menys capaços de processar informació correctament; les relacions entre els fòrums, per poder compartir informació; l'estructura interna dels fòrums, perquè puguin reaccionar de forma més eficaç als 'comptes' que els rendeixin les agències; la distribució de competències entre els fòrums, i, finalment, el cost que té, per als fòrums, el fet de dictar sancions, com també els costos de 'recepció' d'aquestes sancions per part de les agències. Aquestes característiques s'utilitzen per determinar tant la capacitat d'un fòrum de fer ús dels seus drets formals, com la credibilitat dels seus poders sancionadors (Biela i Papadopoulos, 2014).

En segon lloc, el règim de rendició de comptes s'aplica, per separat, a tres nivells d'actuació de l'agència, diferenciats per consideracions teòriques i empíriques: el nivell polític, l'operatiu i el de gestió. La rendició de comptes política vol dir, en aquest cas, si l'agència és efectiva a l'hora d'assolir els objectius polítics que té fixats. La rendició de comptes operativa es refereix a les decisions que adopta l'agència com a part del seu poder discrecional. Finalment, la rendició de comptes de gestió fa referència a la gestió econòmica i del personal, com també a les estructures internes de l'agència. En definitiva, aquest règim permet fer una avaluació més afinada de la rendició de comptes. L'enfocament de 'règim' permet captar les complexes relacions que s'estableixen entre les agències i els diferents fòrums de rendició de comptes, com també identificar els punts forts i febles dels règims de rendició de comptes.

Les conclusions empíriques (Biela, 2014b; Biela i Papadopoulos, 2014) subratllen la utilitat d'aquest enfocament. Un estudi comparatiu de les regulacions financeres i de les telecomunicacions alemanyes i suïsses (Biela, 2014b), basat en una anàlisi documental i en una sèrie d'entrevistes a experts, revela el següent:

• La rendició de comptes de les agències és més gran del que sosté bona part de la literatura. Tres de cada quatre agències analitzades no presenten greus dèficits en el règim de rendició de comptes. Tanmateix -i aquest és un punt positiu del nostre enfocament-, podem perfilar aquest retrat encara més.
• En diverses ocasions, s'observa una diferència entre la rendició de comptes de iure i de facto. Per exemple, en el cas de l'organisme regulador de les telecomunicacions alemany, s'observa que els drets de veto de la Comissió Europea redueixen de facto el poder sancionador del ministeri del qual depèn, independentment del seu paper formal. En la majoria de casos, però, els punts febles de facto es veuen compensats per altres fòrums, directament o bé a través dels forts vincles interinstitucionals que tenen els fòrums entre ells.
• Aquestes estratègies de compensació van ser molt decisives per consolidar un règim de rendició de comptes: a Alemanya, els departaments implicats intenten, en general, millorar el nivell d'informació a través d'un intercanvi intensiu amb tercers, sobretot organismes experts. Les institucions polítiques suïsses s'han de basar més en la confiança interinstitucional, perquè la manca de recursos i de cooperació impedeix de facto un alt nivell d'informació.
• La fortalesa del règim de rendició de comptes varia en funció dels nivells d'actuació de l'agència a tots els casos en què s'ha investigat (v. taula 1). Això ve a confirmar la nostra hipòtesi que la rendició de comptes varia segons el nivell d'actuació objecte de control.

Taula 1: Avaluació global dels règims de rendició de comptes (Biela, 2014b).

Nota: +: alta; o: mitjana; -: baixa.

• Si diferenciem entre grups de fòrums, hi detectem una variància addicional. La taula 2 mostra els punts forts de la rendició de comptes només per als governs i els parlaments. Com es pot veure, mentre que les agències, en general, han de rendir comptes, les institucions elegides democràticament tenen un paper molt limitat en aquest procés. 

Taula 2: La rendició de comptes davant dels governs i els parlaments (Biela, 2014b).

Nota: +: alta; o: mitjana; -: baixa; Cap: inexistent.

La recerca més recent sobre la rendició de comptes ha fet un gir empíric. En un intent per mesurar-la de manera més detallada i comparativa, hem demostrat que no hi ha un 'dèficit en la rendició de comptes' general dels organismes autònoms. Tanmateix, hi ha alguns punts forts i febles en els règims de rendició de comptes, com també diversos nivells d'actuació, fòrums o elements de rendició de comptes.

Jan Biela és investigador de l'Institut d'Estudis Polítics i Internacionals de la Universitat de Lausana. Yannis Papadopoulos és catedràtic de l'Institut d'Estudis Polítics i Internacionals de la Universitat de Lausana.

Referències bibliogràfiques

Aucoin, P.; Heintzman, R (2000): "The dialectics of accountability for performance in public management reform". International Review of Administrative Sciences, 66: 45-55.

Biela, J. (2014a): "Accountability: On the measurement of an elusive concept". 5th Biennial Conference of the ECPR Standing Group on Regulatory Governance, Barcelona, 25-27 de juny.

Biela, J. (2014b): "Governance, Accountability, and Legitimacy of Regulatory Agencies: Comparative Case Studies from the Telecommunications and Financial Sectors in Germany and Switzerland". A: National Centre of Competence in Research (NCCR) Challenges to Democracy in the 21st Century. Working Paper n. 71, Zuric.

Biela, J.; Papadopoulos, Y. (2014): "The empirical assessment of agency accountability: A regime approach and an application to the German Bundesnetzagentur". International Review