Lliçons en l¿àmbit estatal

L¿any 1984, el primer govern socialista de la democràcia va aprovar una reforma parcial i provisional del model de funció pública preconstitucional que havia impulsat el govern dels tecnòcrates de l¿Opus Dei el 1964. La perspectiva del temps, amb un balanç clarament negatiu, ens ensenya algunes lliçons d¿aquesta primera reforma de l¿etapa constitucional.

La primera és la lliçó de la coherència. No es pot abordar una reforma de manera realista si els estudis imprescindibles sobre la seva aplicació i, per tant, sobre la seva viabilitat, es decideixen fer després de l¿aprovació de la norma legal. La inversió més important que ha de fer un govern reformador ha de ser en el diagnòstic: uns estudis rigorosos i exhaustius dels aspectes que cal millorar, una valoració quantitativa dels recursos humans i materials per fer viables aquests canvis i una temporalització realista (una bona pràctica acostuma a ser fer experiències pilot d¿aplicació, per allò que ¿els experiments¿ més val fer-los amb gasosa¿).

La segona és la lliçó del realisme. No hi havia temps material per realitzar una autèntica classificació de llocs que afectava centenars de milers de persones tant en l¿àmbit estatal com en l¿autonòmic i en el local, i no es disposava de la tecnologia mínima per fer aquesta classificació de llocs. La Llei s¿havia d¿aplicar en quatre mesos tot just. El resultat ha estat, literalment, un gran nyap, com ho acrediten els catàlegs provisionals de llocs de treball, encara vigents en moltes de les nostres administracions, especialment les locals, que continuen esperant que l¿Estat es recordi de desenvolupar la normativa bàsica imprescindible per elaborar unes autèntiques relacions de llocs de treball. Però això no ha provocat cap ¿revolta¿ dels empleats públics perquè, aprenent dels errors històrics de reformes anteriors, el legislador de 1984 es va assegurar que, amb l¿entrada en vigor de la nova reforma, ningú perdria poder adquisitiu: es va crear la figura del complement personal i transitori, i així s¿ha consolidat una altra figura retributiva, batejada sindicalment amb la seva sigla (CPT).

I la tercera lliçó és no caure en la síndrome del reformador legislatiu. En la nostra tradició administrativa es va instaurar el mite que la reforma o la modernització de l¿Administració es produeix ¿miraculosament¿ amb el canvi de les lleis, i aquest mite va adquirir la categoria de pandèmia gràcies a un jove català de l¿Opus Dei i catedràtic de dret administratiu, Laureano López Rodó, que va enlluernar el qui llavors era l¿home fort del règim franquista, Carrero Blanco, i ¿nodrint-se¿ de les concepcions nord-americanes va apostar pels conceptes de lloc i classificació de llocs, que es van introduir clandestinament en la nostra pretesament ¿ibèrica¿ Llei de procediment administratiu de l¿any 1958 (art. 35 i disposició final setena), i que ell va traslladar a la seva reforma de la funció pública com a gran novetat, amb la pretensió que convisquessin amb el clàssic i deteriorat sistema de cossos i escales a la Llei articulada de funcionaris civils de l¿Estat de 1964. Vint anys més tard, la reforma socialista de 1984 reprodueix la metodologia de reforma legalista i, com és sabut, reprodueix també el fracàs del ¿tardofranquisme¿ (il·lustrativa expressió encunyada per Alejandro Nieto, el qual qualifica aquesta mena de reformes de ¿reformes de paper¿) . D¿aquesta síndrome, ja ens en va advertir l¿any 1979 Michel Crozier, lúcid pensador francès, autor d¿un llibre que ha assolit la categoria de clàssic No es canvia la societat per decret (On ne change pas la société par décret) i que és de lectura obligada per a tot potencial reformista perquè, com assenyala Joan Prats en un pròleg igualment inspirat:

¿El llibre de Crozier és com un avís i un advertiment per a reformadors benintencionats i per a ignorants. Aquests són els qui creuen que n¿hi ha prou a fer un diagnòstic ràpid dels ¿mals¿ de l¿Administració, del qual es deduiran uns objectius de ¿reforma¿ que el poder legislatiu o executiu plasmaran en normes jurídiques, que s¿espera que tinguin un efecte transformador per la validesa i l¿eficàcia que en principi se¿ls atribueix. Crozier denuncia la concepció tecnocràtica i la ignorància subjacent a aquesta manera de pensar, que porta a la pretensió de fer canvis per decret que només esquincen i empobreixen el sistema institucional.

En una matèria tan delicada com són les institucions, del correcte funcionament de les quals depèn ni més ni menys que la confiança dels ciutadans en l¿acció col·lectiva, no es pot anar amb reformes a la lleugera. Les institucions no són creacions mecàniques del dret i no es poden canviar per simples mitjans jurídics. Són el producte de la història concreta de cada país i s¿expressen en una sèrie d¿equilibris d¿integrants d¿un sistema complex. És aquesta complexitat el que fa que no es puguin canviar amb simple decisió.¿

Lliçons en l¿àmbit de Catalunya

El legislador català ha seguit els passos del seu homòleg estatal i, per tant, el balanç és molt semblant. L¿únic intent parcialment innovador es produeix a mitjan anys noranta (em remeto al llibre de Josep Ramon Morera: L¿evolució de l¿Administració i la funció públiques a Catalunya. Un recorregut pels sistemes de gestió de la Generalitat, des de 1980 fins a 2002, que considero de lectura obligada). Entre els anys 1994 i 1997 s¿introdueix una reforma important del marc normatiu, amb una doble finalitat en matèria de carrera: d¿una banda, introduir la cultura de l¿avaluació, per contrarestar les deficiències d¿un model marcat pel pes excessiu del factor temps i que no incentiva el bon acompliment, i, d¿altra banda, apostar per corregir una sèrie de patologies que afecten seriosament la credibilitat de la carrera i la gestió mateixa dels recursos humans (posant límits a l¿abús de la figura de l¿encàrrec en funcions, introduint criteris de professionalització amb la creació del Òrgan Tècnic de Provisió de Llocs de Treball, promovent els anomenats manuals d¿organització, etc.).

El balanç d¿aquest intent innovador és realment pobre: l¿avaluació amb relació a la carrera no s¿ha vist enlloc i la credibilitat del model està sota mínims (els concursos generals no garanteixen l¿adequació de la persona al lloc; els concursos especials s¿acostumen a adjudicar a la persona que l¿està ocupant provisionalment; les tècniques de cobertura -memòries, supòsits pràctics, entrevistes- són poc fiables; al cap de vuit anys els manuals d¿organització encara no cobreixen tots els llocs i no incorporen els perfils professionals dels candidats; es fan reclassificacions sense cap fonament objectiu, proliferen els llocs singulars com a mecanisme de ¿recol·locació¿, etc.).

D¿aquest balanç, se¿n poden extreure, almenys, dues lliçons important més per al futur. La primera lliçó és que són imprescindibles l¿impuls i la voluntat polítics per fer complir les pròpies normes: una qüestió d¿aquesta importància exigeix un lideratge fort i sostingut en el temps (entre els anys 1997 i 2004, quants consellers, quants secretaris generals d¿Administració i Funció Pública i quants directors generals de la Funció Pública han tingut la responsabilitat política sobre aquest tema?).

I la segona lliçó té a veure amb la necessitat de dotar-se d¿una estructura organitzativa adequada: S¿ha reflexionat prèviament sobre el tipus d¿estructura organitzativa imprescindible per gestionar uns canvis tan importants? Hi ha algun canvi organitzatiu rellevant abans i després de 1997? Com és possible que actualment a la Direcció General de la Funció Pública no hi hagi, almenys, una Subdirecció de Planificació i Avaluació de Recursos Humans? Hi ha algun òrgan que anualment emeti un informe que avaluï l¿aplicació de les polítiques de personal i hi faci propostes de millora? S¿aplica la previsió legal d¿elaborar periòdicament un informe d¿avaluació per tal de valorar el treball que s¿ha desenvolupat com a mèrit en els concursos?, etc.

Amb independència del biaix ideològic que es pugui atribuir a les reformes que s¿anuncien, hom es pregunta si realment som capaços d¿aprendre de la història per tal de no incórrer en els mateixos errors. En aquest sentit, m¿atreveixo a suggerir als reformadors que llegeixin La intel·ligència fracassada. Teoria i pràctica de l¿estupidesa, de José Antonio Marina, el qual, partint de la constatació empírica que ¿l¿obstinació de la nostra espècie a ensopegar no dues sinó dues-centes vegades en la mateixa pedra fa pensar molt¿, ens il·lumina sobre els avantatges de comportar-nos com a persones, organitzacions i societats intel·ligents.