L¿expectativa de canvi és elevada: el II Congrés Català de Gestió Pública, que ha tingut lloc recentment a Barcelona (juliol de 2006), ha actuat com a fira d¿experiències innovadores i com a altaveu d¿una voluntat clamorosa de millora, principalment per part dels professionals de la gestió pública, que són molt conscients del seu compromís amb la millora. A més, a Catalunya, els nuclis de formació universitària i professional i de recerca són potents i reconeguts arreu.

El context actual de perspectiva d¿un desenvolupament normatiu important és una ocasió única per innovar (Estatut d¿autonomia de Catalunya, legislació estatal sobre ocupació pública, directives europees sobre la liberalització dels serveis, sobre el govern electrònic... ¿entre d¿altres normes). Tot apunta que hi ha uns coneixements, una expertesa i una motivació professional considerables, i es constaten unes condicions favorables per a la introducció de canvis i millores substancials. Ara, doncs, és el moment de prendre decisions per impulsar la modernització de l¿Administració de la Generalitat i fer efectius els canvis que es proposin.

Amb la voluntat d¿aportar elements de reflexió, d¿entre els molts aspectes que cal tenir en compte, em vull centrar en dos que considero clau.

Alguns elements per a la viabilitat, l¿efectivitat i la legitimitat de les polítiques modernitzadores

Sembla òbvia la necessitat de repensar el paper del sector públic en la realització dels drets constitucionals i en el desenvolupament (i l¿aprofundiment) d¿una societat democràtica i de benestar econòmicament sostenible. D¿aquí parteix la responsabilitat política de la modernització dels aparells administratius que serveixen les polítiques que concreten aquelles finalitats tan generals. Partint d¿aquesta visió, seria natural que l¿esforç modernitzador no s¿entengués com un episodi en el qual s¿esmercen grans energies, sinó com un procés instituït i continuat per adaptar les organitzacions públiques a les condicions de l¿entorn, i per acompanyar i avaluar els canvis que se¿n deriven. Tanmateix, l¿evidència demostra que la modernització es produeix a batzegades: els governs no tenen incentius per adaptar unes maquinàries rovellades i solen esperar que hi hagi situacions insostenibles o pressions externes incontestables que forcin el canvi.

Tot i així, sembla que els governs han concentrat en la política modernitzadora una veritable agenda permanent. Ara bé, aquesta agenda no sol abordar qüestions de fons (per exemple, el paper del sector públic, la gestió relacional, les relacions intergovernamentals...), sinó més aviat aspectes de caràcter instrumental que responen a la necessitat peremptòria d¿introduir els canvis necessaris que facin viables les polítiques finalistes. Preferentment, els continguts se centren en els empleats públics, en el funcionament de la maquinària (amb un pes fonamental de les TIC) i en la legitimitat del sector públic. Aquest canvi permanent, que mai no es consolida, acaba generant escepticisme: l¿evidència demostra (almenys en el cas britànic) que la recurrència a l¿estratègia modernitzadora cada cop és menys efectiva (alguns autors parlen de cansament reformista).

Tota estratègia modernitzadora és una plataforma d¿oportunitats, de resituació de posicions de poder i de reassignació de recursos entre diversos actors, tant interns com externs a l¿Administració pública. Aquest enfocament explica el fracàs de les estratègies modernitzadores basades en la imposició sense àmbits per a la negociació, de manera que per a molts actors el canvi proposat és una veritable agressió. Perquè la modernització sigui viable, la tàctica s¿hauria de plantejar en termes de guanyar-guanyar.

Aquest enfocament també alerta de les demandes de canvi suscitades per actors que, per exemple, poden tenir interessos lucratius (empreses de consultoria o tecnològiques que associen la idea de modernització al consum dels seus productes) o impropis. Entre aquests últims s¿inclouen les tàctiques modernitzadores pensades per al consum intern que esgoten els seus efectes en la redistribució de poder d¿institucions i agents públics. O aquelles en què els governs persegueixen altres finalitats no explícites, com ara maximitzar el poder o les competències, o assolir una visibilitat o una notorietat retòriques. Es tracta d¿estratègies modernitzadores purament declaratives, de cosmètica interna i de façana, falses en realitat perquè no generen cap benefici directe per als ciutadans com a destinataris principals de les polítiques modernitzadores.

També convé assenyalar que moltes estratègies modernitzadores limiten el seu abast a la definició de models, a la modificació de la normativa o a la formulació d¿estratègies i plans que es queden en meres expressions de voluntats. Encara hi ha el clixé que la norma (que és general en si) és font i expressió del canvi, però ja fa temps que Crozier va advertir de les seves limitacions i tots sabem que el paper ¿ho aguanta tot¿.

De vegades, les estratègies modernitzadores estan protagonitzades per elits i tenen un aire intel·lectual que sovint defuig el realisme i l¿experiència pràctica. Per contra, les estratègies basades en les experiències aïllades (illes d¿excel·lència) i en el mite de la taca d¿oli solen tenir unes dificultats enormes de generalització (l¿Amèrica Llatina n¿és un bon exemple). I les iniciatives petites, consistents però limitades, tenen l¿estigma de l¿anècdota (responen més aviat a motivacions particulars d¿actors compromesos amb el canvi que no consenten el manteniment dels estàndards de gestió actuals de les unitats on actuen).

Convé vincular la realitat amb els models i instal·lar una interacció i un contrast constants entre els enfocaments de dalt a baix i el model de pensament deductiu (dels principis a la realitat), i l¿enfocament i el model inversos. D¿aquesta manera, les estratègies de modernització s¿enriqueixen de l¿experiència pràctica a partir de casos concrets, s¿implementen en els teatres d¿operacions tenint en compte les seves condicions particulars, i es retroalimenten permanentment. L¿efectivitat de les estratègies modernitzadores depèn de la consideració dels elements que hem esmentat.

I, finalment, perquè la modernització fos legitima no s¿hauria d¿esgotar en els seus propòsits instrumentals, sinó que s¿hauria de traslladar, mitjançant aportacions de valor directes, a tots i a cadascun dels serveis i de les actuacions amb què administracions i ciutadans, empreses i organitzacions interactuen dia a dia.

El protagonisme de la modernització i la complicitat necessària entre unitats corporatives (unitats transversals o horitzontals) i unitats de línia (departaments i organismes públics)

Pel que fa al protagonisme, la situació concreta de cada govern pot suscitar diversos escenaris. Depenent de la seva cohesió interna i de la fortalesa i identificació amb el programa de govern, les estratègies modernitzadores es poden veure com un element diferenciador o una arma competitiva d¿algun departament, o com un mecanisme de condicionament de les polítiques d¿altres departaments per part del departament promotor. No és estrany que, en general, els processos modernitzadors s¿adscriguin a les unitats properes a la presidència per tal de significar tant la seva rellevància política com la seva imparcialitat respecte dels departaments. Aquest últim valor, però, també es pot donar si l¿impuls modernitzador radica en departaments reconeguts com a transversals, normalment els d¿hisenda i els d¿administració general o de funció pública.

La tensió entre la determinació de les polítiques i directrius corporatives i la llibertat d¿autonomia i d¿acció de les unitats de línia forma part del debat clàssic entre centralització i descentralització. Hi ha prou estudis acadèmics i experiències concretes sobre aquest tema. En general, les unitats de línia tenen un coneixement profund dels serveis, especialment per raó del contacte amb el públic, i normalment dissenyen estratègies i mobilitzen recursos pensant a curt termini. Per la seva banda, les unitats de tecnoestructura compten amb la referència dels models adoptats, tenen una alta preparació tècnica, conceben estratègies a llarg termini i poden oferir recursos corporatius (assessorament, assistència tècnica, mètodes, infraestructura tecnològica, continguts formatius, referències, estudis comparatius i d¿altre coneixement). Els models i mètodes generals permeten fer economies d¿escala, desenvolupar harmònicament les estratègies, abordar mesures d¿equitat interna i, especialment, centralitzar el coneixement per a l¿alta direcció (el Govern) i la direcció de les línies (direcció dels departaments).

Per tant, seria desitjable que hi hagués un plantejament estratègic compartit i una gestió més integrada d¿acord amb la fórmula de guanyar-guanyar que abans hem citat, de manera que el protagonisme de la modernització sigui de tota la corporació. Una fórmula per gestionar la interdependència entre tecnoestructura i unitats de línia podria consistir en l¿articulació d¿uns acords de resultats. D¿aquesta manera, la política de modernització es concretaria en uns contractes amb els quals els dos actors pactarien la dedicació de recursos i la determinació dels resultats de la innovació, el canvi i la millora, d¿acord amb la política general de modernització i que serien útils per a les unitats de línia, en la mesura que tindrien un impacte directe en els usuaris dels serveis.

A partir d¿aquesta base es podria fer una gestió operativa de la modernització. De fet, gestionar consisteix a fer efectiva la disciplina necessària per a la consecució d¿uns resultats predefinits. La modernització s¿implementaria per mitjà d¿un conjunt coordinat de processos (amb directrius, responsabilitats, recursos i actuacions) que s¿haurien de gestionar.

Un últim apunt: la infraestructura de gestió de la modernització es pot dissenyar de manera impecable i ser totalment ineficaç. Tots els autors coincideixen a afirmar amb rotunditat la necessitat de l¿impuls i del lideratge polític com a espurna activadora del procés i com a caliu constant per assegurar la disciplina de gestió i la consecució d¿uns resultats valuosos per a la comunitat.