Adaptacions necessàries per ajustar-se al context xinès

L’enfocament de les xarxes de polítiques públiques sembla ser útil d’una manera general per entendre com funciona el disseny de polítiques a la Xina. La fragmentació i els estancaments també existeixen, i la teoria de les xarxes de polítiques públiques contribueix a estructurar les interdependències entre els actors, a aclarir el procés i a oferir suggeriments per allunyar-se dels estancaments. També és evident que, malgrat la idea que el sistema estatal està fortament jerarquitzat, la coordinació problemàtica continua sent una qüestió important. Els actors lluiten entre si, fins i tot quan això es manifesta amb menys transparència o es discuteix de manera menys pública.

Però la teoria de les xarxes de polítiques públiques, tal com la coneixem, no aporta la història completa, i sembla que calen alguns ajustaments per obtenir una visió íntegra dels esdeveniments. Per ser més precisos, s’han de tenir en compte determinades característiques estructurals i culturals del sistema xinès que passen a ser part integral de l’anàlisi. En aquest sentit, ens agradaria suggerir quatre aspectes que pensem que han de ser incorporats en la teoria de les xarxes de polítiques públiques si aquest enfocament ha de descriure el context xinès amb precisió.

1. El paper del Partit Comunista Xinès (PCX)

Quan es prenen decisions clau, el Comitè Central del Partit Comunista Xinès està, normalment, en la base d’aquestes decisions. En les decisions estratègiques clau, el Comitè Central indica la direcció de les reformes, i el Consell d’Estat, i, per sota d’aquest, els ministeris, elaboren les polítiques concretes per implementar-les. Sembla, això no obstant, que aquestes intervencions només tenen lloc quan sorgeixen situacions d’estancament entre els ministeris i els problemes polítics es descontrolen. Hi ha una jerarquia paral·lela del PCX, juntament amb els òrgans governamentals, i hi ha comitès del partit dins dels òrgans de govern per supervisar-ne el compliment. Les dinàmiques de les interaccions són molt diferents de les de tots els sistemes democràtics occidentals. Aquest aspecte s’ha de tenir en compte per arribar a una interpretació fiable del procés real de disseny de polítiques, i cal un coneixement més empíric per obtenir una interpretació racional de com funcionen exactament aquests processos, sobretot els informals. Malgrat que el fervor ideològic que solia caracteritzar el PCX sembla que ha remès en els darrers anys, la seva posició institucional continua sent bàsicament la mateixa.

2. El significat de la jerarquia i la centralització

El sistema administratiu xinès està relativament centralitzat. Se suposa que els nivells inferiors de govern compleixen amb les iniciatives polítiques, les ordres i els reglaments facilitats pels nivells administratius que estan per sobre seu. En termes generals, “l’obediència” per part d’aquests nivells més baixos és substancialment més gran que en els països occidentals, i el manteniment de l’ordre i l’estabilitat són molt apreciats en la cultura xinesa (Bond, 1986). Les activitats i les iniciatives en xarxa de baix a dalt iniciades pels organismes de nivell inferior sembla que són menys comunes, encara que la resistència passiva i la negativa tàcita per implementar polítiques i normatives imposades és força més comuna. Tot i així, hi ha molts temes i qüestions sobre els quals els nivells més alts guarden silenci o només en faciliten alguns detalls als nivells inferiors. Les recerques futures hauran de mostrar com s’introdueix aquesta llibertat. A més, s’ha afirmat que la notable llibertat financera de la qual gaudeixen els governs provincials en els darrers anys ha donat lloc a una varietat més gran en els patrons de despesa i a iniciatives polítiques arreu del país. En resum, l’impacte dels aspectes polítics, jurídics i culturals en les relacions intergovernamentals és probable que sigui diferent del que aquests tenen en els països occidentals, i cal més coneixement per incorporar-los en una versió de la teoria de xarxes de polítiques públiques adaptada a la Xina.

3. L’aversió a l’estructura, la transparència i la iniciativa

Els procediments clars, les descripcions de funcions i el caràcter estructural en el procés de formulació de polítiques es consideren temes de poca importància a la Xina i, fins i tot, negatius. Les estructures rígides resulten incòmodes per als funcionaris xinesos, que prefereixen continuar sent flexibles, impermeables i opacs per a les persones externes menys informades. A la Xina, s’espera que les elits públiques tinguin una saviesa i un grau de coneixement superiors després d’haver obtingut títols en les millors universitats i que acompleixin un paper més important en la presa de decisions, mantenint limitat el paper de les organitzacions privades i del públic. Això és més una herència de la tradició confuciana que de l’era comunista, molt més recent (Bell, 2006). Si els grups privats donen sortida a les seves opinions, sovint és per invitació i no tenen per què ser necessàriament molt influents. Mentre que en els països occidentals destaca un estil relativament pluralista d’implicació d’organitzacions no governamentals, grups d’interès i ciutadans enèrgics, la veu pública xinesa és dèbil. Els processos polítics succeeixen més enllà de les pantalles, sense gaires documents escrits, per la qual cosa és més fàcil per als responsables polítics obligar a acceptar les seves preferències sense impediments. La Xina té una llarga història d’elits que dirigeixen la població, i no al contrari; per això és més natural que les elits transformin les seves idees en polítiques efectives sense seguir procediments clars. Curiosament, fins i tot quan es tracta d’organitzacions no governamentals existents a la Xina, moltes d’aquestes són, en realitat, ONGOG (ONG Organitzades pel Govern), cosa que facilita que els funcionaris de l’administració hi exerceixin influència i en dirigeixin l’atenció cap a l’assessorament i els serveis més que no pas cap a l’acció política (Lieberthal, 2004; Bell, 2008). Encara que sovint s’afirma que el govern xinès cada vegada és “més obert” i, en efecte, hi ha hagut iniciatives recents del govern per involucrar els ciutadans en el debat públic, és força improbable la instal·lació a curt termini d’una democràcia de tipus occidental.

4. El significat de les relacions i les xarxes personals

Excepte les relacions formals generades en el procés de formulació de polítiques, les amistats i les lleialtats personals entre alts funcionaris i el fet que aquests funcionaris ocupin dos o tres lloc també són un element essencial per comprendre el disseny de polítiques a la Xina. La presència d’aquest aspecte del guanxi, que implica que les relacions entre les persones transcendeixen les funcions que aquestes acompleixen, no es pot passar per alt. Aquestes xarxes travessen les organitzacions i, per tant, fan que la teoria de les xarxes de polítiques públiques, que només se centra en els actors oficials, resulti enormement incompleta. S’han de tenir en compte les xarxes de persones que hi ha al darrere d’aquests per tal de tenir un coneixement detallat de les dependències i la dinàmica del procés. Hi ha la possibilitat que aquests contactes personals funcionin com un lubricant en els processos en què les organitzacions formals no poden obrir-se camí per sortir d’una situació de punt mort, ja que aquests vincles personals sovint s’han desenvolupat per a la promoció professional i l’intercanvi de favors més que per a la resolució de problemes de la política pràctica. També en aquest cas s’han de dur a terme estudis teòrics i empírics.

En síntesi

Sembla que la teoria de les xarxes de polítiques públiques tal com es coneix en la ciència política occidental és generalment útil per a la comprensió del procés polític a la Xina. Ajuda a desacreditar la idea que tota presa de decisions a la República Popular es du a terme de dalt a baix i que, a causa de l’absència d’un sistema multipartit, és tan radicalment diferent del que és comú a Alemanya, França, el Regne Unit o els Estats Units que cal un marc conceptual totalment diferent per descriure-ho. La majoria dels conceptes teòrics —per no dir tots— desenvolupats entorn de les xarxes de polítiques públiques demostren ser fructífers quan s’apliquen a la fragmentació, les interdependències, els estancaments i els avenços importants en els processos de presa de decisions a la Xina. 

Malgrat tot, això no significa que el marc de treball en si es pugui considerar òptim i que no requereixi modificacions addicionals. Per desenvolupar una visió més completa de les coses que succeeixen més enllà del que es pot descriure amb la teoria de les xarxes de polítiques públiques tal com ara la coneixem, s’han d’incorporar una sèrie de característiques jurídiques, polítiques i culturals pròpies de la Xina. Aquestes característiques són difícils d’estudiar sense utilitzar el mètode de l’entrevista als responsables polítics implicats en els àmbits polítics corresponents a la Xina. Entrar en el sistema és difícil, i els funcionaris governamentals són poc donats a ser entrevistats o interrogats pels estudiosos, més encara quan es tracta de la manera en què operen entre bastidors. L’única manera d’accedir-hi i debatre temes tan importants i tan sensibles consisteix en guanyar-se la seva confiança, però aquesta és difícil d’obtenir. De fet, això pot ser, en realitat, més senzill per a uns quants professors universitaris de primer nivell amb un prestigi reconegut que es mouen en aquest àmbit d’estudi i que pràcticament actuen com a observadors participatius o participants observadors. És probable que trobar un equilibri entre l’obtenció de la confiança dels funcionaris i utilitzar-la amb responsabilitat sigui el repte principal en l’ampliació del nostre coneixement sobre la manera com operen realment les xarxes de polítiques públiques a la Xina. Tal com s’ha esmentat anteriorment, l’avanç teòric vindrà a continuació.