La política educativa i els processos polítics

Aquesta és, però, una anàlisi de la política, en el seu sentit més ampli - com a mobilització dels recursos de poder per tal d'atènyer uns objectius socials i econòmics. La política educativa i la política en l'educació sempre hi són presents. Els qui es lamenten de la 'politització de l'educació' són incapaços de reconèixer que l'statu quo, i de fet el món, és un lloc polític, en la mesura que pot ser-ho. Tanmateix, és la política educativa la que sembla que estructura gran part del que passa a cada una de les institucions educatives i el que configura les experiències dels qui estudien o treballen en aquestes institucions. La nostra tesi és que les qüestions que es plantegen no es poden entendre si no s'emmarquen en un context que reconegui la centralitat de la política. Tot amb tot, és important entendre més exactament què volem designar per política.

Un plantejament habitual a l'hora de definir la política sosté que aquesta es correspon amb una sèrie de propòsits, objectius o afirmacions del que ha de succeir davant d'unes circumstàncies determinades. Aquest enfocament es pot situar en un marc polític pluralista en què la política sovint és presentada com el resultat lògic d'un procés de resolució de problemes. Ho expressa clarament Harman (1984), que veu la política com una combinació d'una resposta a un problema i una declaració sobre com s'hauria d'abordar una qüestió o un problema concret. Aquestes definicions de política reconeixen sovint l'existència del conflicte i del poder, però en general està inclosa en l'opinió que els plantejaments discrepants davant d'uns mateixos problemes es poden gestionar en el marc del procés polític, que posa l'accent en la definició del problema, la generació d'alternatives i la cerca de solucions mitjançant la discussió i el debat. Així, la política és presentada com un procés lineal i seqüencial (Jennings, 1977) en el qual les polítiques majoritàriament passen fàcilment de la concepció a l'execució.

Per tant, cal entendre la política en uns termes que rebutgin la lògica ordenada dels pluralismes polítics ¿derivada del període del consens de la postguerra als països capitalistes avançats d'Occident. Una proposta que ha influït en el plantejament lineal tradicional de l'anàlisi de les polítiques es pot trobar a l'obra de Bowe et al. (1992), que rebutja la linealitat ordenada a favor del concepte de 'cicles polítics'. La idea de la política desenvolupada amb cicles qüestiona deliberadament el sentit d'un 'inici' i un 'final' perfectament identificables - els punts de partida i final són, en general, arbitraris quan s'apliquen a l'anàlisi de les polítiques. Bowe et al. han identificat el context de la influència, el context de la producció del text i el context de la pràctica com els tres dominis en què es pot estructurar el desenvolupament de les polítiques. El context de la influència es refereix a les formes com presenten els problemes polítics els qui pretenen influir-hi. Quin és el problema? Com es defineix i per ho fa? Quines són les opinions dominants a l'hora de determinar com es presenta i com es defineix la política davant de públics més amplis? Quines veus sembla que queden al marge, en silenci, o fins i tot en són silenciades?

En aquesta anàlisi, la política no és vista com quelcom clar i ordenat, sinó com un procés desordenat en què, en qualsevol moment del cicle polític, els participants negocien les trajectòries futures, els resultats i la seva implementació. Així, doncs, es pot considerar que la política és la realització d'uns significats en conflicte. En alguns casos, les polítiques poden ser relativament intranscendents, indiscutides i gens problemàtiques en la seva execució. Tanmateix, en altres casos, la política pot reflectir profundes divergències sobre els valors, i això pot tenir conseqüències importants. En aquests casos, el caràcter polèmic de la política probablement serà més evident, amb signes més visibles de conflicte i de lluita, pel conjunt de valors que hi ha en conflicte, els quals es podran identificar en els discursos que configurin la política educativa. Aquests valors, en les seves diverses formes, configuren els discursos polítics. La nostra argumentació és que són aquests discursos, dins el marc sociopolític, els que estructuren el context on treballen els responsables educatius i els mestres. No es pot entendre aquest context sense relacionar-lo amb el context sociopolític més general en què s'emmarca.

Com organitzar l'educació pública. Del desenvolupament de les polítiques a la seva execució

A l'hora d'estructurar la nostra obra en quatre volums, Organizing Public Education (Bell i Stevenson, 2013) en la col·lecció Sage Major Works, Organizing and Managing Public Services, vam presentar la nostra pròpia estructura per tal d'analitzar la política, derivada del nostre estudi anterior (Bell i Stevenson, 2006). En aquest marc estructural, vam procurar combinar un plantejament que reflectís la importància de les institucions globals i dels organismes del govern central a l'hora d'impulsar i determinar les agendes polítiques - alhora que reconeixíem la possibilitat que les polítiques siguin arbitrades i contestades de diferents formes i a diferents nivells en diferents contextos. A la figura següent, presentem una estructura formada per quatre nivells: l'entorn sociopolític; la governança i la direcció estratègica; els principis organitzatius, i les pràctiques i els procediments operatius. Com es pot observar, la linealitat d'aquest model, amb el seu enfocament clarament de dalt a baix, reflecteix les formes predominants en què la política és percebuda i experimentada. Això no vol dir que la política no es pugui formar des de baix, o que la resistència dels de baix no sigui capaç de desafiar els fonaments de la política de dalt, sinó que simplement vol reconèixer el poder dominant dels organismes superiors a l'hora d'estructurar les agendes polítiques i afirmar la seva influència decisiva en la manera com són experimentades. Aquest model vol afirmar el poder dominant de les institucions globals i de l'aparell de l'estat-nació, però també reconeix que la relació entre l'esfera global i la local no és senzilla (Rizvi i Lingard, 2009). A més, aquesta estructura no pretén establir una correspondència clara entre els nivells de l'estructura i els nivells de governança.

En aquest marc estructural, ens referim als elements essencials de l'estructura com els dominis de desenvolupament de la política i de l'execució de la política, respectivament, per tal d'evitar suposar que es tracta d'elements discrets de qualsevol procés polític. L'ús del terme desenvolupament de la política qüestiona la idea que la política es faci de forma racional, com també el terme execució - basant-nos en l'obra de Ball et al. (2011) i referint-nos al procés complex i híbrid de l'execució, mitjançant el qual diferents tipus de polítiques són interpretats i traduïts, reconstruïts i reformulats en escenaris diferents però semblants.

Figura 1. Del desenvolupament de la política a la seva execució

El primer element del desenvolupament de la política, l'entorn sociopolític, és el context en què es comencen a estructurar les polítiques. Un entorn sociopolític més ampli proporciona un fòrum per als debats ideològics i filosòfics, i els discursos controvertits d'on es deriva l'organització de l'educació. Configura el context dins el qual s'estructura i s'executa la política, i incorpora els nous discursos sobre el desenvolupament de la política - centrant-se especialment en la forma específica en què es presenten els problemes de les polítiques. Són els discursos dominants del moment que formulen els principis rectors globals i es palesen en les polítiques educatives. Aquests discursos reflecteixen necessàriament el poder i la influència de les diferents forces socials i les aliances canviants que es produeixen a l'hora de promoure les agendes polítiques.

A mesura que la política comença a manifestar-se més explícitament, és apropiat considerar el que identifiquem a l'estructura de la figura 1 com a governança i direcció estratègica. La idea de direcció estratègica es refereix a la forma en què es van manifestant les tendències polítiques cada vegada més clarament en l'entorn sociopolític, i es van fixant els paràmetres en què s'ha d'emmarcar la política, com també les prioritats polítiques. Aquesta política en sentit ampli es desenvolupa i s'executa dintre d'uns dominis polítics específics. Aquí, la política proporciona l'estructura de la governança en el marc de la qual es configura l'organització de les institucions educatives. La influència dels grans discursos polítics es pot veure en l'establiment dels patrons de governança i les direccions estratègiques en què s'organitzen les institucions educatives. No obstant això, la frontera entre l'anàlisi d'aquests grans discursos polítics i la manera com es manifesten és forçosament difuminada i permeable. Així, doncs, diferents contribucions d'aquesta col·lecció es podrien incloure en més d'un volum.

Un cop articulada l'estructura per a la governança de l'educació, els principis organitzatius concomitants es comencen a centrar en les formes concretes amb què les polítiques configuren la naturalesa de les institucions educatives i proporcionen el context organitzatiu en què es desenvolupen la gestió i el lideratge. En aquesta fase, la política resulta més clara i els criteris d'èxit també s'expressen més clarament. Es fixen els objectius i s'estableixen els patrons d'estat, com també els procediments de control local i eventualment institucional. Es determinen la responsabilitat a escala nacional i la flexibilitat a escala local en relació amb la implementació. Les formes d'estructura organitzativa van canviant, amb diferents implicacions per als responsables i els gestors d'aquestes formes organitzatives i de les polítiques que les configuren.

L'últim element de l'estructura es refereix als procediments i a les pràctiques operatives a través dels quals el marc de governança i la direcció estratègica establerts a la política es concreten en les activitats i en les experiències del dia a dia dels qui treballen i estudien en les diferents institucions. Les polítiques institucionals es desenvolupen i alhora garanteixen que s'estableixen mecanismes de control. Aquests es veuen influïts per molts factors, com ara la naturalesa de l'organització i els models de lideratge i de gestió. Aquí, els valors de segon ordre arbitren la política. És el punt en què la política desenvolupada 'allà dalt' s'experimenta i s'executa 'aquí baix' (Stevenson i Tooms, 2010). La linealitat de l'estructura deixa clar que aquests processos són fonamentalment de dalt a baix, però això no desmenteix fins a quin punt la política és reconfigurada i contestada des de baix, ni minimitza fins a quin punt la política és subjecta a múltiples interpretacions, degudes a les especificitats dels contextos locals, a la naturalesa de la labor dels educadors, al seu nivell de professionalitat i als procediments desplegats per dirigir i gestionar.

En conjunt, el material que contenen aquests quatre volums demostra la complexitat d'organitzar l'educació pública al món. Els seus autors han identificat temes molt diversos i, entre els més importants, les tensions dels discursos que configuren la política educativa: entre la globalització i les necessitats dels estats-nació, per exemple, i entre la defensa de l'estat del benestar i el neoliberalisme, com també entre les reivindicacions a favor de la centralització o de la descentralització. Aquestes tensions i discursos creen uns entorns controvertits i desafiants, en els quals s'emmarquen les polítiques, la governança, el lideratge i la gestió de l'educació pública, com també l'activitat de les institucions educatives. En molts casos, l'aparició de noves formes de col·laboració publicoprivada fa que sigui complicat parlar d''educació pública'. Molts dels autors d'aquests volums no tan sols analitzen aquestes qüestions importants, sinó que també ofereixen formes imaginatives per avançar, considerant la naturalesa controvertida de la política educativa. Així, doncs, Organising Public Education no és una anàlisi merament teòrica de la formulació de la política educativa dels països diversos i la seva execució, sinó també pràctica: proporciona material per a la reflexió i conceptes que interpel·len el lector, juntament amb idees i possibilitats per millorar, en el futur, l'organització de l'educació pública, tant a escala global com nacional.

Referències

Ball, S. J.; Maguire, M.; Braun. A. (2011): How Schools Do Policy: Policy Enactments in Secondary Schools. Londres: Routledge.

Bell, L.; Stevenson, H. (2006): Educational Policy: Process, themes and impact. Londres: Routledge.

Bell, L.; Stevenson, H. (2013): Organizing Public Education. Londres: Sage.

Bowe, R.; Ball, S.J.; Gold, A. (1992): Reforming Education and Changing Schools. Londres: Routledge.

Harman, G. (1984): 'Conceptual and theoretical issues'. A: Hough, J.R. (ed.) Educational Policy: An International Survey. Londres: Croom Helm, p. 13-27.

Jennings, R. (1977): Education and Politics: Policy Making in Local Education Authorities. Londres: Batsford.

Rizvi, F.; Lingard, B. (2009): Globalizing Education Policy. Londres: Routledge.

Stevenson, H.; Tooms, A. (2010): 'Connecting 'up there' with 'down here': thoughts on globalisation, neo-liberalism and leadership praxis'. A: Normore, A. (ed.), The Development and Preparation of Leaders of Learning and Learners of Leadership. Bingley: Emerald, p. 3-22.