La literatura sobre aquesta matèria ha destacat la complexitat dels sistemes en el sector públic [2] i la diversitat d’esferes en que l’Executiu ha de prendre decisions: institucionals, socials i econòmiques. Però, com es duu a terme aquest procés de decisions? I, més específicament, com s’evacuen les decisions estratègiques i imprevistes?

En aquest tipus de decisions, l’alt govern té un paper central, perquè es tracta d’un camp d’acció indelegable a altres nivells jeràrquics de l’Executiu. Conèixer el procés de racionalitat, les preferències i els incentius dels qui prenen les decisions en l’alt govern adquireix una rellevància especial, en la mesura que sorgeixen polítiques millors dels espais de cooperació i de la capacitat de complir amb els compromisos.[3]

Les decisions que es prenen des de les altes instàncies de govern depenen, entre d’altres coses, del tipus de sistema polític que regeix al país. En el sistema presidencialista, imperant als països de l’Amèrica llatina, s’observa que el president té grans atribucions en el procés de presa de decisions. Per dur a terme el projecte de govern, el president dóna ordres als seus ministres, el protagonisme dels quals s’associa als nivells d’apoderament que tinguin i a la profunditat i amplitud de les seves decisions.[4]

Les decisions que prenen els ministres han d’alinear l’acció ministerial amb els eixos centrals del govern, els quals no tan sols han de vetllar pels continguts tècnics de les alternatives avaluades, sinó que també han d’analitzar les conseqüències polítiques que cada curs d’acció tindrà en la ciutadania.

En la presa de decisions ministerials adoptades en un context de temps limitats i de pressions polítiques, es tendeixen a seguir uns processos informals, enfront dels formals.[5] Tanmateix, hi ha uns factors crítics comuns que hi influeixen i que poden orientar el disseny de millores institucionals per a la presa de decisions a les altes instàncies de govern. Aquests factors són els següents:

1. Informació. És coneguda la gran quantitat d’informació que es produeix en un govern. Tanmateix, els ministres poden no disposar de la informació rellevant que serveixi com a input per al procés de presa de decisions.

En països com el Canadà, s’ha reconegut la naturalesa política del procés de presa de decisions en les altes instàncies de govern i s’han institucionalitzat les assessories polítiques, alhora que vetllen pels requeriments de celeritat i flexibilitat propis dels temps ministerials. És a dir, s’han formalitzat els processos informals a través de mecanismes que s’ajusten als temps i als continguts que es requereixen en l’alt govern.[6]

L’experiència dels països de l’OCDE indica que l’eina principal per aconseguir la coherència en l’acció de govern és la presa de decisions informada. Les autoritats han de disposar de la informació oportuna i de les eines institucionals que permetin analitzar-la.[7]

2. Distribució de poder. Els països atorguen diferents atribucions als ministeris i a les branques de l’Estat. És habitual que els ministeris tinguin un gabinet assessor, la naturalesa del qual por ser diferent no tan sols entre ministeris, sinó que també entre països.

Una característica essencial és conèixer si el marc normatiu d’un país atorga al gabinet assessor un caràcter consultiu o resolutiu. Si bé no tots els gabinets tenen caràcter resolutiu, històricament han donat suport al procés de presa de decisions ministerials mitjançant la supervisió de la informació i de les alternatives que es manegen, l’avaluació de les conseqüències polítiques d’una decisió i l’elaboració de solucions alternatives.

A més d’aquest marc normatiu, hi ha una distribució interna del poder. En aquelles decisions ministerials en què s’observa un alt grau de centralització del procés de presa de decisions, és habitual que la informació no provingui dels departaments ministerials tècnics i que es produeixi de forma no institucionalitzada. En aquesta modalitat, acostuma a succeir que els departaments tècnics tenen la sensació que la informació que han produït va a parar a una “caixa negra” i es desconeix que se’n fa. Llavors, la reacció davant de la decisió ministerial final té un caràcter sorprenent per als sectors associats i obté poca adhesió per part de les esferes de govern inferiors.

En canvi, les decisions que es prenen de forma més descentralitzada, en què els gabinets tenen un pes relatiu menor i el ministre es recolza en els seus departaments tècnics, aconsegueixen una acceptació més gran, però no sempre responen als temps requerits.

3. Intersectorialitat. És habitual que les decisions ministerials tinguin conseqüències en altres actors, no tan sols de la societat civil, sinó també en altres institucions de govern.

Es podria pensar que l’esfera pública està alineada amb els interessos i la forma de prendre decisions, però a la pràctica això no es ben bé així, per molts motius: interessos polítics personals dels qui representen els diversos sectors, distribució de recursos escassos a dintre del govern i desconfiances, entre d’altres.

L’aparat administratiu que sustenta aquesta relació hi aporta poc i, en general, hi ha un dèficit de coordinació estratègica i de coordinació interministerial dels governs. Els Estats Units i alguns països europeus han aconseguit ancorar les decisions ministerials en disposicions institucionals que atorguen a les altes instàncies de govern mecanismes efectius de coordinació amb les altres institucions governamentals.[8]

4. Trets personals. Un últim factor que afecta el procés de presa de decisions ministerials és la personalitat de cada ministre i el seu estil de lideratge.

De forma esquemàtica, es podrien identificar dos tipus de responsables de prendre les decisions. D’una banda, els qui n’avaluen els costos, els riscos, les conseqüències i la viabilitat administrativa. En aquest cas, l’elecció es guia per un objectiu que s’ha d’assolir i requereix un coneixement exhaustiu de la realitat i la disponibilitat de recursos. Opten per un curs d’acció només quan disposen d’informació completa i precisa. En canvi, els perfils més polítics s’interessen per decidir fites més ambigües, les quals son redefinides segons la situació política. Són prenedors de decisions més intuïtius, per als quals les bases racionals de les alternatives no són considerades prioritàries i, malgrat que no disposen de la informació suficient per conèixer les conseqüències d’accions distintes, són capaços de triar un curs d’acció.

Reflexions finals

Els governs necessiten actualitzar les seves estructures per gestionar de forma efectiva les condicions canviants que els afecten i adoptar un procés de presa de decisions adequat a les exigències creixents de qualitat de les polítiques públiques, especialment en les altes instàncies de govern.

Les decisions ministerials es produeixen en escenaris de marcada volatilitat i incertesa,[9] en què les respostes han estat variades. La racionalitat dels ministres és diferent i depèn de la informació i de la seva valoració. En aquest context, s’han de desenvolupar mecanismes institucionals que permetin que els ministres disposin de la quantitat més “pertinent” d’antecedents per tal que puguin prendre decisions informades, que possibilitin millores incrementals en les polítiques públiques i no retrocessos com a resultat de conflictes d’envergadura.

Un estil no és millor que un altre; el més rellevant és disposar d’un marc de racionalitat en el procés de presa de decisions, que impliqui que aquestes no depenguin d’un estil o un altre. Els ministres han de disposar de les eines per exercir un lideratge fonamentat en la gestió coordinada de la presa de decisions, i així afavorir-ne la viabilitat política i tècnica.

Alguns mecanismes que han facilitat aquest procés són l’existència d’un staff polític que faci un balanç polític apropiat, a fi de minimitzar les possibilitats de posar al ministre en una situació d’incomoditat política, de la mateixa manera que se l’assessora tècnicament.

Es requereixen mecanismes de producció i disponibilitat d’informació que integrin diferents fonts i actors. I, al mateix temps, que assegurin que els ministres actuen amb una base comuna d’informació, de manera que puguin ponderar les conseqüències polítiques de les decisions que prenguin i avaluar que s’insereixin en el caràcter intersectorial del govern.

Per a la presa de decisions no hi ha receptes; el més important és conèixer els diferents tipus de modalitats que poden servir més o menys. Els processos de presa de decisions no han d’estar subjectes a les habilitats ni a les iniciatives que cada ministro tingui, sinó que s’han d’assentar en bases institucionals que assegurin un mètode adequat per prendre decisions en les altes instàncies de govern.

Per acabar, cal preguntar-se: Quin tipus d’institucionalitat és adequada als requeriments ministerials per a la presa de decisions? Quines eines permeten a les altes instàncies de govern anticipar-se als possibles conflictes que sorgeixin dels grups d’interès? Com es poden integrar les diferents capes del govern en el procés de presa de decisions? I, finalment, quins són els antecedents que faciliten als ministres la presa de decisions viables tècnicament i políticament?