Índex de continguts

Glossari de termes utilitzats

Context

Resum

1. Àmbit d’aplicació i objecte d’aquest document  

2. Què és el sector públic?

3. Pressions als governs i nivells de reforma

4. Aquestes reformes s’han dissenyat per tal de resoldre quin tipus de problemes?

5. Tipus de formació estatal i trajectòries de reforma

6. Contextos i reformes

7. Descentralització

8. Reforma de la funció pública

9. ‘Nova gestió pública’

10. Reformes de ‘tercera generació’

11. Gestió financera pública i reforma del sector públic

12. Seqüenciació i implementació

13. Conclusions

Aquest article argumenta que l’èxit de les reformes del sector públic deriva del fet d’haver tingut en compte el context econòmic, social, cultural, polític i constitucional de l’Estat en què s’implementen. La intervenció externa, bé sigui per part de països donants i prestadors, com per part d’experts estrangers, no pot avançar suposant que un conjunt preformat de processos de reformes administratives resoldrà els problemes particulars d’un govern específic. Aquest article estableix, en primer lloc, una definició del sector públic i, a continuació, exposa els probables defectes en el sector públic, així com els motius. D’altra banda, examina l’impacte del tipus de formació de l’Estat a l’hora d’escollir l’estratègia de reforma, i presenta in seguit de reformes que s’han intentat implementar. Finalment, tracta les opcions per a la seqüenciació de la implementació de la reforma. Inclou un annex sobre les reformes anticorrupció i un altre annex que inclou les preguntes de diagnòstic i els instruments que cal utilitzar en la fase de diagnosi de les reformes.

Les organitzacions i els acords de governança del sector públic varien en cada país. L’àmbit privat i l’àmbit públic depenen de la història i de la trajectòria de desenvolupament de cada estat particular. No hi ha una recepta estàndard per establir per al que hauria de ser privat i el que hauria de ser públic. Els acords de governança varien des de les empreses de propietat estatal, passant pels ministeris, fins als organismes establerts per a finalitats específiques. Cada acord de governança compta amb les seves pràctiques de gestió.  

Els governs s'enfronten a pressions, dels seus propis ciutadans, de les organitzacions de la societat civil i de les empreses nacionals, per millorar els processos i el seu impacte. També s'enfronten a demandes de canvi dels inversors estrangers i de les organitzacions internacionals. Un primer pas per dissenyar la reforma consisteix a comprendre les pressions i les exigències de canvi realitzades al govern. Acostuma a haver-n’hi prou amb dur a terme petites reformes en els serveis clau per tal de satisfer les demandes. La necessitat d'implementar canvis fonamentals, que afecten tot el sistema de pràctiques i de cultura, sorgirà en casos d'ineficiència endèmica i/o de corrupció.

La reforma requereix que es defineixin els problemes i se n’analitzin les causes més probables. Alguns països tenen poca prestació de serveis; n’hi ha d’altres que tenen una infraestructura inadequada. Malgrat que els dèficits fiscals són comuns, alguns estats tenen dificultats per invertir els recursos disponibles d’una manera eficaç, i els departaments es veuen obligats a retornar els recursos al Ministeri d’Hisenda al final de l’exercici fiscal. Identificar-ne els símptomes i les causes és un requisit previ essencial per dissenyar les reformes.

Els sistemes de govern dels països en vies de desenvolupament varien des de les dictadures fins a les democràcies, i sovint estan en transició de l’un a l’altre. El disseny i la implementació de les reformes estan molt influïts pel tipus de regim i per l’estil de govern. Els règims autocràtics poden tenir-ho més fàcil a l’hora d’implementar les reformes que no pas els governs que governen en coalició, que han de persuadir de cada canvi els seus companys de govern. Els estats democràtics implementen les reformes per mitjà de la persuasió d’acord amb un programa establert, en bona part, pels processos democràtics.

Les reformes es dissenyen i s’implementen en una gran varietat de contextos socials, econòmics, polítics i culturals. Allò que podria ser acceptable en un context, pot no ser-ho en un altre context. Com en el context nacional general, els esdeveniments, inclosos els disturbis socials o els desastres naturals, poden produir estímuls per al canvi importants.

Molts estats s’han format en el marc de polítiques prèvies d’ajuda, incloent ajusts estructurals i descentralitzacions. La dimensió de l’estat i el grau de descentralització en els governs subestatals han influït en les accions de reforma futures. Si els governs subestatals han obtingut un grau d’autonomia elevat, les accions de reforma hauran d’incloure en el canvi el fet de convèncer les institucions subestatals. Sovint, el primer pas d’una reforma és un intent bàsic de codificar i controlar la feina de la funció pública principal. Un cop realitzat, es pot intentar implementar sistemes més complexos de gestió de l’acompliment. La reforma de la gestió pública sol consistir en la implementació d’estructures burocràtiques i de gestió relativament simples, com també en processos d’ordenació, disciplina i control.

A banda de les mesures simples, hi ha d’altres canvis coneguts com a nova gestió pública, que inclouen dos tipus de reformes: l’ús de mecanismes de mercat i de “quasi-mercat” per governar els individus i les organitzacions; i l’ús de mètodes de ‘gestió’, sobretot en la selecció de personal, la promoció, la gestió de l’acompliment i el disseny del servei i l’entrega, en les organitzacions del sector públic.

Els governs que han adoptat la nova gestió pública han implementat des del principi altres reformes per corregir els problemes de fragmentació, la poca coherència política i la manca d’una direcció central que doni resultats. Les reformes de ‘tercera generació’ estan dissenyades per restablir la coordinació i la coherència.

Els canvis en la gestió financera pública (GFP) sovint es troben en primer lloc, sobretot quan les millores en GFP són una condició per a l’ajuda. La GFP és alguna cosa més que un conjunt de canvis tècnics en els sistemes de pressupostació i comptabilitat, i requereixen o provoquen canvis en les pràctiques de gestió. La millora de la planificació financera i la millora de la responsabilitat dels recursos necessiten uns canvis de gestió més grans, que estableixin unes línies de comandament i responsabilitat clares i que millorin la responsabilitat individual.

Els canvis en la gestió financera pública (GFP) sovint són en el primer lloc, especialment quan les millores en GFP són una condició per a l’ajuda. La GFP és quelcom més que un conjunt de canvis tècnics en els sistemes de pressupostació.

Algunes reformes s’implementen amb arranjaments a un disseny ambiciós, en què es canvien, a la vegada, tots els aspectes de gestió financera, de recursos humans i de serveis. Altres reformes es duen a terme pas a pas, solucionant-ne, primer, els problemes bàsics, per afrontar, després, les solucions més complicades. Aquest article finalitza examinant les opcions per a la implementació i la seqüenciació.

Public Sector Reform: An Introduction, Tools and Method Series”. Concept Paper, núm. 1, 2009