S’hi tracten els mateixos temes?

La crisi financera global ha aguditzat dramàticament les restriccions fiscals que pateixen molts governs locals. Cercant maneres de reduir els costos en la prestació dels serveis, els defensors de la NGP han presentat la contractació privada com un instrument para augmentar l’eficiència enfront de les administracions públiques, presumptament ineficients. Malgrat que els seus primers defensors sostenien que la propietat privada de la producció és intrínsecament més eficient que la propietat pública,[ii] la visió dominant avui és que el factor més important per millorar l’eficiència és la competència.[iii]

També s’espera que la contractació pública augmenti l’eficiència a través d’altres mecanismes. Atès que molts governs locals són massa petits per assolir l’escala més eficient en les seves operacions, s¡ha proposat la contractació pública i la privada com a solució a aquest problema d’escala. La contractació privada, perquè els seus proveïdors poden operar en diversos municipis, i la contractació pública per la cooperació interlocal que comporta. Això hauria de ser especialment viable per a alguns serveis, com la protecció davant d’incendis, que requereix una forta inversió i tan sols s’utilitzen en comptades ocasions.

Alternatives o complements?

Un tema objecte de debat a la bibliografia és la relació entre la cooperació privada i la pública. Segons una visió estesa, són dues alternatives contraposades, i els governs locals en preferiran una enfront de l’altra.[iv] En canvi, alguns marcs institucionals optaran per una combinació de totes dues.[v] Observant el cas de Suècia, trobem que, a la pràctica, els governs locals suecs tendeixen a elegir una alternativa enfront de l’altra. A la figura 1, s’il·lustra la correlació entre la quota de serveis subcontractats al sector públic i al privat l’any 2008. La correlació de Pearson és -.25 i és estadísticament significativa.

Figura 1. Relació entre la contractació pública i la privada per part dels governs locals suecs, 2008.

Nota: N=289. S’ha eliminat una única dada aberrant ja que es tracta de un sol marc institucional.

Davant d’aquesta observació, els municipis suecs segueixen un patró semblant al que s’ha observat a Espanya, on la participació del municipi en la cooperació municipal redueix la probabilitat que prengui part en una política de contractació. Per contra, les recerques que s’han fet als Estats Units mostren que la contractació a entitats privades i a entitats públiques tendeixen a anar del bracet, com a parts d’un paquet més gran de reformes de la NGP. La contractació pública i la privada també s’utilitzen en major grau en diferents sectors. El sector en el qual es fa servir més la contractació és l’educació –de mitjana, el 16 % de la despesa dels governs locals en educació es destina a la contractació pública. El sector en el qual predomina més la contractació privada és el benestar social, en què el 17 % és subcontractat al sector privat.[vi]

Aquestes dades també mostren que els governs locals amb majoria política de centredreta utilitzen la contractació privada en una proporció més gran que els governs locals amb majoria política d’esquerres. Tanmateix, no s’observen diferències polítiques estadísticament significatives en l’ús de la contractació pública. A més, mentre que els municipis petits utilitzen més la contractació pública (generalment, en entitats de cooperació intermunicipal), els grans municipis recorren més a la contractació privada. Aquesta conclusió reforça la idea que els governs locals utilitzen la contractació pública i la cooperació intermunicipal per assolir una escala més eficient en les seves operacions. En canvi, els motius que expliquen per què la contractació privada s’implementa amb més força als municipis més grans poden ser la provisió més gran de contractistes o bé que els governs locals més grans probablement tenen la capacitat de gestió necessària per controlar i fer complir els contractes subscrits amb el sector privat.

Possibles conseqüències

Potser la qüestió més persistent en la bibliografia relativa a la contractació és la que fa referència a les seves conseqüències. Molts estudis han intentat investigar si la contractació redueix costos en la prestació del servei, però els resultats són diversos. Els primers estudis assenyalaven que es podien obtenir uns estalvis en costos d’un 20 % sense sacrificar la qualitat del servei.[vii] Tanmateix, un estudi recent de metaregressió sobre els estudis realitzats per a la contractació de serveis d’abastament d’aigua i de recollida de residus sòlids mostra que aquesta contractació no té uns efectes sistemàtics en la reducció dels costos.[viii] Això és especialment revelador, atès que l’abastament d’aigua i la recollida de residus sòlids són dos serveis en els quals se suposa que la contractació és la solució més adequada, a causa de l’elevada mesurabilitat de l’output del servei.[ix]

A més, s’ha criticat la contractació perquè complicava les relacions de responsabilització democràtica en la prestació del servei.[x] En la contractació privada, la responsabilització (accountability) es pot veure deteriorada perquè els proveïdors de serveis privats operen en un marc menys regulat que les administracions públiques. En la contractació pública, la responsabilització es pot veure perjudicada, en canvi, pel fet que diversos governs locals poden estar implicats en la presa de decisions i en la prestació del servei –els polítics d’un municipi poden prendre decisions que afectin els ciutadans d’altres municipis. Tot amb tot, mesurar la responsabilització democràtica és una tasca ingent.

Vam adoptar un enfocament directe al problema, adreçant una enquesta a tots els polítics locals de Suècia. Prop del 70 % van respondre les preguntes relatives a la contractació privada i a una única forma de contractació pública, la cooperació intermunicipal. Es va preguntar als enquestats per la seva actitud general respecte de la cooperació intermunicipal i la contractació privada, com també als efectes percebuts de les dues reformes sobre la qualitat del servei públic, el creixement econòmic del municipi i la capacitat dels ciutadans i del consell municipal per incidir en les polítiques públiques amb aquestes dues noves formes de prestació de servei. Les diferents alternatives de resposta eren una escala de 0 a 10, en què 0 significava “Molt negatiu” i 10, “Molt positiu”. Els resultats obtinguts es presenten a la figura 2.

Figura 2. Opinions dels polítics locals sobre la cooperació intermunicipal i la contractació

Nota: La figura mostra els valors mitjans obtinguts de deu preguntes de l’enquesta formulades als polítics locals de Suècia. N > 7937. Font: The Municipal and County Council Survey 2008.

Els polítics locals perceben que les dues reformes tenen efectes beneficiosos en general i, concretament, en els dos valors relacionats amb l’eficiència, el servei públic i el creixement econòmic. Quant als dos valors relacionats amb la democràcia, la valoració no és tan positiva, però, tenint en compte que la subcontractació, segons la bibliografia, es considera que afecta negativament la governança democràtica de l’Estat, en vista d’aquests resultats, es pot afirmar que els polítics locals suecs no sembla que comparteixin massa aquests temors, encara que les respostes mitjanes siguin lleugerament negatives.

Tanmateix, no tots els polítics tenen experiència en contractació. Per tant, vam establir una correlació entre les respostes a l’enquesta i el nivell de contractació pública i privada dels municipis dels polítics, per tal de mesurar l’“efecte experiència”. No va ser cap sorpresa observar que el nivell alt de contractació privada està correlacionat amb les valoracions positives, la qual cosa possiblement s’explica per una causalitat inversa –els polítics favorables a la contractació la implementen. Quant a la contractació pública, en canvi, s’observa només una correlació significativa negativa entre el nivell de contractació pública i les valoracions sobre com afecta la capacitat dels ciutadans d’influir en la política. Els polítics dels municipis que participen àmpliament de la cooperació intermunicipal no tenen una actitud més positiva cap a ella; no consideren que la cooperació intermunicipal sigui millor per al servei públic o per al creixement econòmic, i no declaren que la cooperació intermunicipal sigui millor per a la influència dels polítics que els polítics sense experiència en cooperació intermunicipal. De fet, l’experiència porta els polítics a fer valoracions més pessimistes dels seus efectes en la influència dels ciutadans. Aquesta conclusió potser indica que algunes de les preocupacions expressades sobre els efectes de les noves disposicions administratives són vàlides: transferir la producció del servei al nivell supramunicipal pot eliminar la influència real sobre la política i allunyar-la de la ciutadania.

En resum, la contractació pública i la privada són importants en els governs locals actuals, però sembla que són alternatives contraposades, almenys a Suècia. Malgrat la bibliografia abundant en matèria de contractació privada, les conseqüències d’aquestes dues formes de prestació de servei s’han d’examinar amb més profunditat, pel que fa tant als possibles estalvis en costos com a les seves conseqüències per a la responsabilització, atès que els resultats de la nostra enquesta ofereixen alguns arguments a favor de la crítica que la contractació perjudica les relacions de responsabilització entre els ciutadans, els polítics i els productors dels serveis.