Introducció

Les societats democràtiques han cercat, durant molt de temps, fórmules per demanar comptes de l’acompliment als seus governs. Els ciutadans i els contribuents –és a dir, els qui autoritzen i paguen l’acció del govern– volen garanties que l’autoritat pública i els diners que els proporcionen generen algun valor i tenen un resultat social volgut col·lectivament. De manera similar, els clients del govern –és a dir, els receptors dels beneficis, els serveis i les obligacions del govern– volen assegurar-se que són tractats de manera servicial, respectuosa i justa en les seves relacions individuals amb el govern. Malgrat que aquesta tasca és urgent, s’ha avançat molt lentament a l’hora de construir un sistema útil de rendició de comptes que pugui (1) merèixer la legitimitat i el suport dels ciutadans, els contribuents i els clients; (2) acreditar objectivament l’assoliment de resultats, i (3) fomentar l’acompliment del govern, i recolzar l’aprenentatge continu.

En part per això, el govern i els qui creuen en la seva importància fonamental a l’hora de promoure determinades finalitats socials, com la prosperitat, la sociabilitat i la justícia, se senten perjudicats quan es diu que el govern és la solució als problemes socials. Perquè, si el govern no pot donar compte del seu acompliment i si la rendició de comptes és un factor clau de l’acompliment, llavors no podem confiar en el govern per assolir aquestes finalitats socials. Així mateix, el repte tècnic i de gestió que comporta establir uns sistemes sòlids de rendició de comptes crea incertesa també en altres qüestions importants de l’economia política. Potser els ciutadans volen que el govern contribueixi a establir una visió de la societat més bona i justa, però si aquesta visió requereix dur a terme accions difícils i el govern no pot acreditar que pugui assolir raonablement aquests anhelats objectius, llavors els grans arguments filosòfics de l’acció del govern queden reduïts a consideracions més de caràcter pràctic.

Els darrers anys, he treballat en la conceptualització de les estructures, els processos i les pràctiques que poden enfortir la democràcia, d’una banda, i garantir uns alts nivells d’acompliment del govern, de l’altra. Ho he fet, en part, per evitar que els problemes relacionats amb la responsabilitat democràtica distorsionin l’important debat sobre què hauria de fer el govern per promoure una societat més pròspera, sociable i justa. Però també ho he fet per evitar importar els principis de la rendició de comptes del mercat a l’esfera de la política pública i de la gestió del govern. Estic totalment a favor de millorar la rendició de comptes democràtica del govern, però desconfio profundament de la idea que la millor forma d’establir un tipus de rendició de comptes que pugui promoure un govern d’alt rendiment sigui importar conceptes del sector privat, adaptant-los lleugerament per ajustar-los al caràcter social institucional únic que té tot govern democràtic com a institució social.

La democràcia i el govern eficient i just

En els darrers quasi cent anys, les societats democràtiques liberals han intentat reconciliar el garbuix de la política democràtica amb el procés més ordenat d’una administració eficient. El problema ha estat que aquests dos processos han estat terriblement enfrontats. La política democràtica constituïa una amenaça per a l’eficiència del govern no tan sols perquè era vulnerable a la corrupció i a distorsions socials, sinó també perquè era molt difícil dictar unes ordres clares i coherents per a l’acció que poguessin servir per dirigir les agències, demanar-los comptes i orientar-les cap a la millora. Per la seva banda, l’administració eficient constituïa una amenaça per a la responsabilitat democràtica perquè situava experts en les seves esferes de competència respectives, encarregats de definir com a mínim els mitjans, i sovint els fins de les empreses governamentals. I no hi havia cap garantia que les seves finalitats burocràtiques estiguessin alineades amb els valors dels ciutadans i els contribuents. De fet, hi havia motius per sospitar que, si se’ls donava massa discrecionalitat i poder, podrien cercar més aviat els seus propis interessos materials, o aplicar les seves pròpies idees idiosincràtiques sobre el bé públic.

La solució que s’ha donat a aquest dilema arreu, però que no s’ha aplicat del tot enlloc, és que les societats democràtiques havien de distingir clarament entre la política, d’una banda, i l’administració, de l’altra. La política era el terreny dels càrrecs electes en els poders legislatiu i executiu, i les persones designades per servir-los. Les eleccions els conferien la legitimitat social per definir els valors més importants que haurien d’aplicar i trobar reflex en les accions del govern. Fer realitat aquests valors abstractes era una labor que es deixava en mans dels administratius i dels experts en la matèria dels diferents organismes del poder executiu. Els càrrecs electes desplegaven el seu poder per supervisar i orientar les accions dels empleats públics, per tal de complir les finalitats públiques de manera que les aspiracions públiques estiguessin alineades amb l’acció del govern.

Així doncs, la labor dels dirigents del govern –que, suposadament, eren una combinació de càrrecs executius electes, nomenaments polítics i alts funcionaris– consistia bàsicament a implementar les polítiques públiques de l’administració a les agències governamentals. El repte i l’habilitat principal que es requeria era utilitzar els instruments administratius per crear organitzacions que fossin coherents, eficients i eficaces en l’assoliment d’uns objectius ben definits, establerts amb acords entre els càrrecs electes i els càrrecs designats dels poders legislatiu, executiu i judicial del govern.

Els límits de les solucions wilsoniana i parlamentària

El problema és que les estructures institucionals, els processos col·lectius de presa de decisions i les pràctiques individuals dels qui han actuat amb aquest sistema de govern no han assolit l’acompliment del govern que nosaltres, com a ciutadans i contribuents, volíem i necessitàvem. Moltes reformes destacades van aconseguir impedir el clientelisme polític i reduir el frau i els abusos en l’actuació del govern, però persistien els problemes a l’hora de crear un tipus de rendició de comptes que pogués garantir que l’actuació del govern fos receptiva, eficient, eficaç, justa i equitativa, per problemes de tipus operatiu i polític.

Reptes operatius: individualització, innovació i rendició de comptes del govern

Des del punt de vista operatiu, les organitzacions burocràtiques que es van crear per garantir la coherència i l’equitat en les accions del govern trobaven moltes dificultats a l’hora d’assumir els reptes adaptatius que es plantejaren a la segona meitat del segle xx. En una època en què les organitzacions del sector privat anaven més enllà de l’eficiència de la producció massiva i cercaven maneres de personalitzar els productes i els serveis, oferint diferents dimensions per respondre a les diferents necessitats o desitjos individuals, les organitzacions públiques continuaven aferrades a uns sistemes orientats al compliment de les polítiques i dels procediments, la qual cosa volia dir que cada cas era tractat com l’anterior. Considerar que un mateix model era aplicable a tots els casos tendia a produir frustració, alienació i, en darrera instància, ineficàcia, cosa que contrastava molt amb l’“orientació al client” de les pràctiques del sector privat.

Al mateix temps, apareixien nous reptes que demanaven noves solucions. La política exterior ja no es podia organitzar al voltant de la Guerra Freda, sinó que exigia als governs que definissin els seus interessos davant d’uns contextos nous, més particulars. La política militar ja no consistia a disposar d’un exèrcit que pogués combatre en 2,5 guerres convencionals durant un temps, sinó més aviat a disposar d’unes forces més reduïdes i més flexibles, per a unes accions més limitades, en combinació amb uns millors serveis diplomàtics i d’intel·ligència. Sorgien reptes imprevistos en la sanitat pública, que requerien grans respostes nacionals i internacionals, i milers —i fins i tot milions— de respostes particulars a escala local. L’àmplia xarxa d’escoles públiques que havien estat l’orgull de les democràcies liberals i el centre de les seves esperances per generar equitat intergeneracional, es va veure incapaç de respondre de forma efectiva a les diferents necessitats de la societat moderna.

Davant d’aquestes noves condicions, i impel·lits per les expectatives dels ciutadans que els demanaven un acompliment millor, els governs van haver d’aprendre a innovar de forma més ràpida i a diferents nivells de la societat. Els sistemes de rendició de comptes basats més a executar de forma fiable les polítiques i els programes que a identificar i resoldre els nous problemes difícilment es podien adaptar per atendre les noves demandes de rendició de comptes, d’una banda, i propiciar la innovació i l’experimentació necessàries per donar resposta als nous reptes, de l’altra.

Reptes polítics: crear públics conscienciats i que puguin actuar en el seu propi interès

Des del punt de vista polític, també hi havia problemes igualment greus. Per ser realment receptius, eficients, eficaços, justos i equitatius en les seves actuacions, els ciutadans i els seus representants electes havien d’expressar clarament els valors públics que els agradaria veure aplicats i reflectits en les activitats del govern. En paraules de John Dewey, el repte del lideratge democràtic és “crear un públic conscienciat i que pugui actuar en el seu propi interès.” I hi ha moltes formes de fer-ho. Les eleccions democràtiques, idealment, permeten als ciutadans expressar els seus valors i les seves preferències votant els polítics que prometin representar-los i actuar en nom seu. La transparència en les accions del govern fa que les persones que no estan satisfetes amb l’acompliment del govern puguin no tan sols entaular accions contra el govern a títol individual, sinó també plantejar-se si les seves reivindicacions particulars formen part d’un problema més ampli. I això també és un procés de creació d’un públic. Tots aquests processos estan protegits pels drets individuals de requerir el govern, de votar i de reunir-se, i creen un marc ampli en el qual les preocupacions individuals es poden transformar en públiques.

Però a mesura que els ciutadans democràtics han anat exigint més als seus governs, s’ha evidenciat que no n’hi ha prou amb el tipus de legitimitat democràtica que generen les eleccions i la transparència. En l’àmbit de la responsabilitat democràtica, s’hi inclouen formes col·lectives més complexes de rendició de comptes i de presa de decisions, que es descriuen habitualment com l’elaboració de les polítiques públiques que conformen el dia a dia de gran part del govern entre eleccions. Això inclou els processos formals de redacció de reglaments i legislació que depenen d’audiències públiques de diversos tipus, i nombrosos processos més informals de consulta i fòrums ciutadans per conèixer les opinions dels afectats per les decisions polítiques i dels qui tenen idees sobre es com podrien determinats problemes. Els governs cada vegada confien més en els sondejos als ciutadans i en les enquestes als clients per determinar quines finalitats voldrien que el govern perseguís i què han experimentat en els seus contactes directes amb l’acció de govern.

Una forma de veure aquesta activitat és entendre que és generada per la necessitat de legitimar l’activitat del govern. En el cas millor, les eleccions orienten tan sols sobre unes poques idees substantives o simbòliques. El govern modern consisteix a prendre un gran nombre de decisions cada dia, en tots els àmbits de la societat. L’acció fomenta però també requereix un tipus de democràcia més robusta que la que hem tingut fins ara. Si el govern ha de ser receptiu; si ha d’innovar per donar resposta als problemes que es plantegin; si ha de prestar la deguda atenció a la gran diversitat de persones amb les quals entra en contacte com a proveïdor de serveis o per obligació, i si tot això ho ha de fer en àmbits molt diferents i a molt diversos nivells, ha de desenvolupar i confiar en molts mètodes diferents per crear un públic –i no tan sols les eleccions. Això, al seu torn, significa que els dirigents del govern s’han de formar en les arts de promoure la deliberació democràtica per tal d’impulsar un col·lectiu a expressar quins valors vol que produeixi, i saber com desplegar els recursos per aconseguir-ho.

La manera de resoldre els problemes públics al món amb el tercer sector

Les pressions sobre el govern per tal que: 1) proporcioni una atenció molt individualitzada a aquells que tenen unes mancances que té el dret de satisfer, unes necessitats que ha de cobrir, uns drets que ha de reivindicar i unes obligacions que els ha de reclamar; 2) innovi ràpidament quan sorgeixen nous problemes, i 3) es legitimi com un instrument receptiu, eficient, eficaç i just al servei de la voluntat pública, han posat clarament els dirigents i els màxims responsables del govern en una situació límit. Per això, ha estat objecte d’una renovada atenció la qüestió general de quina és exactament la millor forma que té el govern, com a institució social, per servir millor a la societat democràtica i atendre les seves noves aspiracions de prosperitat econòmica, sociabilitat i justícia.

Durant una gran part de l’última dècada, les societats democràtiques suposaven que, tan bon punt determinades condicions socials havien estat identificades com un problema públic important que s’havia de millorar o de resoldre, la millor solució seria passar la feina al govern. Més recentment, aquesta opinió ha estat objecte d’un dur atac. Una part important d’aquest atac pretén reduir la dimensió i l’abast del govern –deixar la vida social individual i les condicions socials més en mans de les decisions individuals, en els àmbits econòmic i cívic. Però una altra part de l’atac no cerca tant reduir el grau d’influència social dels processos col·lectius de la política i del govern, i se centra més en les formes concretes en què la societat utilitza els actius i els poders del govern per promoure finalitats col·lectives. Segons aquest plantejament, els ciutadans continuarien estant disposats tributar i a regular-se a si mateixos per atendre determinades finalitats públiques importants, però farien més atenció en com el govern podria mobilitzar més la iniciativa privada perquè contribuís a l’assoliment d’uns objectius col·lectius definits col·lectivament.

Del govern a la producció privada de béns públics i les condicions socials desitjades

Això ha fet que els ciutadans i els seus representants s’orientessin a innovar en els instruments de governança que distribuïen les activitats de finançament, gestió i avaluació del govern de noves maneres. Aquestes innovacions en la governança –fer més èmfasi en els resultats socials que en els procediments burocràtics, confiar més en els proveïdors privats de béns i serveis públics, ampliar la capacitat d’elecció individual dels clients del govern a l’hora de determinar els beneficis i les obligacions derivades de la residència o la ciutadania en un país determinat, cercar formes per incrementar els diners públics amb aportacions financeres privades– es van introduir per mitjà de noves polítiques, i han canviat la concepció que la gent tenia de les relacions a la societat i al govern, en relació amb els problemes públics.

Instruments de què se serveix el govern per obtenir uns resultats socials

Una de les conseqüències destacades d’aquest canvi és que ha posat de manifest als ciutadans que el govern disposa d’un arsenal d’instruments per ajudar la societat en general a resoldre els problemes socials, a banda de produir o finançar directament els béns i els serveis públics. Molts d’aquests instruments s’havien aplicat durant molt de temps, però havien anat quedant eclipsats a mesura que havia proliferat el rol directe del govern en la provisió de béns i serveis a través dels organismes governamentals. I alguns –especialment els que recorren al suport indirecte d’actors privats per promoure les finalitats públiques o que combinen l’autoritat formal amb nodes més informals d’actors privats– semblen totalment nous en el context actual, en què el govern aparentment s’està esforçant per millorar les condicions que els clients volen que optimitzi.

Per exemple, el govern sempre ha pogut recaptar diners a través dels impostos i gastar-ho directament en accions burocràtiques per modificar les condicions socials en la direcció volguda. Però el govern també podia utilitzar els diners dels impostos per atorgar ajudes i contractes a productors privats de béns i serveis públics. Fins i tot el govern podia recolzar econòmicament l’emissió de bons que permetessin als individus personalitzar les seves decisions de despesa pública en funció dels seus desitjos particulars. I, si el govern no volgués gastar els diners directament i de forma visible, almenys podria donar suport a iniciatives privades per tal d’assolir els objectius públics proporcionant exempcions fiscals i garanties de préstecs.

El govern també pot utilitzar la seva autoritat reguladora per orientar els esforços privats cap a finalitats públiques. Pot garantir un desenvolupament econòmic sostenible protegint els drets a la propietat i fent complir contractes voluntaris. Pot suavitzar les adversitats de les economies de mercat impedint les pràctiques contràries a la competència, protegint-se del frau al consumidor i a l’inversor, garantint unes pràctiques laborals segures i justes, i minimitzant la degradació mediambiental. Pot dictar i obligar a complir lleis contra la violència i el robatori, per garantir la seguretat i la pau interior. Pot promoure la seguretat i la salut fixant uns estàndards als restaurants, com també uns límits de velocitat als conductors, etc.

Finalment, si el govern és poc inclinat a recórrer a la seva autoritat legal, pot fer ús de la seva autoritat moral i instar els ciutadans a comportar-se com cal, fins i tot en el cas que no hi hagi prevista cap sanció per mala conducta. Els líders polítics poden utilitzar el seu poderós altaveu per invitar els ciutadans a evitar els prejudicis racials, a seguir una dieta saludable, a fer exercici i a llegir llibres als seus fills.

La característica de tots aquests tipus d’actuacions del govern és que el govern intervé menys en l’acció directa i es dedica més a mobilitzar d’altres actors de la societat per tal que participin més en les activitats socialment constructives que en les socialment destructives. Des d’aquesta òptica, la marcada distinció entre el sector privat i el públic queda difusa. Quan el govern proporciona ajuda financera a les empreses privades, essencialment està comprant la capacitat privada per produir béns i serveis públics. Es converteix en un client públic al mercat d’aquest bé o servei. Quan el govern regula l’actuació privada, dificulta als actors que puguin dur a terme activitats antisocials, o recluta les capacitats privades per acomplir finalitats públiques. Esdevé el gestor de la conducta privada. Quan el govern utilitza la seva autoritat moral, cerca crear compromisos quasivoluntaris de respecte a les normes socials, que poden contribuir a configurar les conductes privades, de la mateixa manera que ho poden fer les lleis.

El rol del tercer sector

Aquesta visió de la societat i del govern també posa de manifest el tercer sector de la societat, sovint ignorat, integrat per associacions voluntàries com ara les organitzacions religioses o culturals; les activitats filantròpiques que duen a terme les fundacions, els bancs d’aliments, els voluntaris que auxilien les persones grans discapacitades o les víctimes d’abusos, i grups polítics com ara les organitzacions de defensa de determinades polítiques i, fins i tot, els partits polítics. Aquest sector es pot considerar que forma part del sector privat, en el sentit que la iniciativa i molts dels recursos que utilitza per generar la seva activitat provenen de mans privades, basant-se en el voluntariat. Però també és públic en el sentit que les seves finalitats estan més orientades al públic que al propi interès, i també en el sentit que les seves activitats compten amb el suport financer del govern, ja sigui directament a través de subvencions i contractes, o indirectament amb la provisió d’exempcions fiscals.

Usualment, aquest tercer sector és vist com la resposta de la societat davant el “fracàs del govern”. Aquesta formulació és útil, però pressuposa que hi ha un consens ampli sobre les finalitats més adequades que el govern ha d’atendre i, per tant, que és possible parlar objectivament del “fracàs” del govern a l’hora de proporcionar un nivell de béns i serveis públics que és exigit normativament. Tenint en compte que els ciutadans de les societats democràtiques liberals participen constantment en un debat viu sobre quins han de ser l’àmbit d’actuació i la dimensió del govern, potser seria més encertat veure el tercer sector com un sector que sorgeix per cobrir les mancances que alguns individus de les societats democràtiques identifiquen entre les finalitats que hauria de perseguir el govern i el seu acompliment real.

El fet de disposar d’un sector voluntari que mobilitza i desplega actius per resoldre problemes que el govern ha desatès, i que no són objecte de l’interès de les empreses privades comercials, és molt útil a l’hora de pensar en la solució dels problemes socials i el govern. Però el sector del voluntariat també exerceix una gran influència en els sectors privat/comercial i públic/governamental. Moltes organitzacions del sector del voluntariat sorgeixen per demanar comptes a les organitzacions dels sectors públic i privat, pressionant-les perquè almenys compleixin les normes i les polítiques establertes a fi d’assolir les finalitats públiques, i a vegades perquè vagin més enllà dels preceptes legals amb la intenció de millorar-ne la legitimitat social. Les iniciatives del sector del voluntariat també influeixen en el gran públic, cridant-li l’atenció sobre determinades condicions socials i configurant els processos polítics que faran actuar les organitzacions governamentals públiques i les cíviques privades. Finalment, les organitzacions del sector del voluntariat assagen sovint nous mètodes per afrontar antics i nous problemes socials. Aquestes actuacions produeixen resultats socials en centrar i promoure l’activitat d’organitzacions productores més grans i més poderoses dels sectors privat i governamental. En aquest sentit, les pressions que s’han exercit a través del sector del voluntariat es poden veure com una mà oculta que orienta els esforços col·lectius, socials i governamentals.

El fet que el govern actuï indirectament a través d’institucions privades –amb finalitat ànim de lucre o sense– per tal d’obtenir uns resultats socials determinats no hauria de sorprendre. Els governs de les societats liberals no poden entrar massa en la vida privada de les persones per controlar-ne directament les condicions socials. Però tampoc no es volen allunyar gaire de la societat en general i de les seves noves aspiracions col·lectives. Idealment, un govern democràtic sempre actua a través d’institucions privades, instant-les perquè obtinguin millors resultats individuals i socials. I sempre actua per donar resposta a les aspiracions i als desitjos dels ciutadans. De fet, com més de prop analitzem un determinat problema de la societat, més evident resulta que tots els problemes socials sorgeixen i es resolen mitjançant una combinació d’accions privades i públiques, més que actuant cada sector pel seu compte.

Les indústries públiques del tercer sector: la defensa, la seguretat, el desenvolupament econòmic i la cura dels fills

A l’hora d’analitzar aquest punt, és útil extreure alguns exemples de les “indústries socials” o dels “sectors socials”, entesos com una condició social particular que pot esdevenir objecte de preocupació pública o social. En seleccionarem alguns exemples de casos que gairebé tothom considera bàsicament públics, en els quals es veu que hi intervenen alguns elements privats importants, i d’altres que la majoria de la gent veu com a bàsicament privats però que contenen alguns elements públics.

Pel costat públic, és natural començar parlant de la defensa nacional i la prevenció del crim interior. Aquests sectors aparentment són quasi exclusivament públics. Tanmateix, de seguida es veu que contenen elements privats molt importants. Amèrica va tancar els seus arsenals públics fa més d’un segle i ara confia a empreses amb finalitat de lucre la fabricació de bombes, míssils i metralladores per protegir-se dels enemics exteriors. Hem intentat fer una llista de les empreses de comunicació privades que intervenen en procés de recollir dades per reunir la intel·ligència suficient amb vista protegir-nos del terrorisme. I hem desistit del projecte de reunir l’exèrcit de “voluntaris” que amb el seu esperit públic ofereixen importants beneficis materials, en activitats de formació, assistència mèdica i pensions de jubilació.

Per garantir la seguretat interior, hem creat unes forces policials regulades i finançades públicament. Però actualment hi ha molts més guàrdies de seguretat privats que policies públics, i la societat en general es gasta molt més diners en seguretat privada (panys, gossos i pistoles) que en els cossos policials públics. Les nostres lleis atorguen a les persones particulars importants drets que els garanteixen la seva protecció personal i la de les seves propietats, i aquests poders són exercits tant per aquestes persones, per protegir-se a si mateixes i a les seves propietats, com per grups de ciutadans que decideix ajudar les patrulles de policia del seu barri. De fet, fàcilment oblidem que només tenim cossos policials públics des de 1850 i que abans la seguretat pública es garantia amb un sistema de responsabilitat mútua (frankpledge system) que obligava tots els ciutadans homes a defensar els seus veïns quan es cridava deia a sometent (“hue and cry”). Les persones particulars, obligades per l’Estat i per unes sòlides normes socials, es posaven totes al servei del compliment de la llei. Així doncs, sectors que avui semblen totalment públics, estan marcats per la intervenció d’accions i d’actors privats.

Vegem ara els sectors socials que percebem com a intrínsecament privats –d’una banda, el mercat i, de l’altra, la tasca de tenir cura dels fills. Es diu sovint que el govern hauria de quedar-se fora del mercat i deixar que aquest funcionés per si sol. Però, si reflexionem una mica sobre el tema, veiem que no hi poden haver uns mercats forts i fiables si el govern no protegeix els drets a la propietat i fa complir els contractes, o desenvolupa i finança determinades infraestructures i la recerca bàsica, o estableix uns estàndards i proporciona informació sobre les condicions econòmiques. El govern també crea i configura els mercats a través de la seva capacitat compradora, i és titular de molts actius que tenen un valor econòmic el preu del qual el pot fixar el govern. Per tant, el govern estructura i intervé en els processos econòmics que descrivim com el mercat.

La cura dels infants és una altra activitat que molts consideren privada (i prefereixen clarament que ho continuï essent). Però, fins i tot en aquest cas, el govern hi apareix com un actor destacat. Tot infant ha de tenir a un tutor legal. Quan els pares es divorcien, l’Estat intervé per garantir que una persona responsable en mantingui la custòdia. Quan els pares no hi són, l’Estat assumeix la seva responsabilitat. Els pares tenen uns drets essencials sobre com tractar els seus fills, però les disposicions legals defineixen els límits externs de la mala conducta dels pares i tipifica els actes que s’escapen de determinats criteris, com l’abús infantil o la negligència. I si un pare persisteix en la seva actitud d’abús o de negligència, l’Estat apartarà el nen de la llar. Així mateix, els pares tenen l’obligació de proporcionar una educació als seus fills, que la majoria de les vegades és facilitada per unes escoles finançades amb diners públics. En aquest sentit, la tasca privada de tenir cura dels fills es converteix en una tasca pública.

Aquestes observacions confirmen que la labor d’identificar i de resoldre els problemes públics afecta tots els sectors de la societat. Les fronteres entre els àmbits privat i públic, i entre el mercat, l’Estat i el sector no lucratiu no divideixen la labor de la societat en compartiments clars; més aviat les fronteres es traspassen rutinàriament quan les persones i els grups de la societat procuren definir i resoldre els problemes socials. Neustadt ja va observar que, encara que la majoria dels nostres llibres de text cívics descriuen els tres poders del govern com a “institucions separades amb poders separats”, la veritat és que, de fet, són “institucions separades amb poders compartits”. De forma similar, podríem dir que el sector privat, amb finalitat de lucre o sense, i el sector públic no són sectors tan separats de la societat, cadascun d’ells amb els seus rols distintius, sinó diferents sectors de la societat que comparteixen les seves capacitats per identificar i abordar els problemes socials.

Cap a una nova visió de la governança pública, el lideratge públic i la gestió pública

Aquests grans corrents de fons que afecten tant les condicions materials de la societat com les formes que hem ideat sobre l’organització de la societat, i també les formes concretes en què els governs democràtics poden identificar i resoldre els problemes socials, han desmuntat les nostres idees sobre la rendició de comptes i l’acompliment del govern. Les pressions en matèria de reactivitat i innovació han desplaçat la iniciativa i la presa de decisions a un nivell més baix i més a la primera línia dels organismes públics. Això ha fet, al seu torn, que s’estableixin nous mecanismes de rendició de comptes i de consultes per protegir la legitimitat de l’acció de govern. Alhora, la cerca de noves formes de combinar les capacitats privades, del sector del voluntariat i del govern per abordar els problemes públics ha obligat a introduir innovacions en els processos i en les estructures bàsiques del govern: els mitjans particulars en què confia la societat per finançar, produir i avaluar els resultats dels esforços col·lectius, facilitats a través del lideratge i dels actius del govern. La nostra visió d’un món ordenat en què el govern es distingeix clarament del sector privat i actua més enllà de la societat per establir algunes regles de joc bàsiques per a la vida privada ha donat pas a un món en què les societats utilitzen el govern per acomplir una gran varietat de finalitats, valent-se tant de mitjans directes com indirectes.

Els gestors del govern es veuen cada vegada més implicats en negociacions més complexes i d’altres formes d’actuació col·laborativa per tal de desenvolupar i desplegar diverses capacitats operatives, extretes de diferents nivells del govern i dels sectors privat i del voluntariat, amb la finalitat d’abordar uns problemes que els models burocràtics del govern no poden resoldre. Per respondre als reptes del futur, necessitem que la iniciativa i el lideratge estiguin més àmpliament distribuïts, més capacitats de crear diferents públics que proporcionin orientació democràtica sobre determinades qüestions públiques, processos i estructures de govern innovadors que combinin les capacitats de diferents sectors, i més flexibilitat i personalització en la prestació dels serveis, així com la imposició de les obligacions que constitueixen gran part de la labor diària del govern. I tot això s’ha de dur a terme dins d’un marc que respecti, en tot moment, els principis de la governança democràtica i podent rendir comptes amb rigor davant de les persones que representa, serveix i regula.

Crear valor públic com a objectiu de la governança democràtica i del govern

La meva labor de les últimes dècades ha consistit a desenvolupar una sèrie d’idees i de conceptes entrellaçats que poden configurar les pràctiques d’un lideratge i una gestió de confiança per part del govern, en aquest nou context. La idea parteix d’una afirmació retòrica: el deure de tot gestor públic –ja sigui un càrrec executiu designat o elegit políticament, o un funcionari de carrera– és crear valor públic. De la mateixa manera que la societat contempla els directius i els gestors del sector privat quan es tracta de millorar la vida individual i col·lectiva produint valor privat (guiats per la rendició de comptes del mercat), també hauria de contemplar els gestors del govern perquè produïssin valor públic (guiats per la rendició de comptes o responsabilitat democràtica).

Naturalment, aquesta exigència fa plantejar-nos en què constitueix el valor públic. I és temptador entrar directament en una discussió substantiva sobre aquesta important qüestió. Tanmateix, s’ha demostrat que és més útil discutir sobre què poden i han de fer els directius i els gestors públics no pensant específicament en les finalitats que el govern ha de perseguir, sinó més aviat i de forma més explícita en els actius específics que posa en joc el govern per produir qualsevol resultat a partir de les seves accions. Això s’explica perquè són els actius distintius que el govern posa en joc els que creen els requisits especials que requereix la responsabilitat democràtica.

Els actius distintius del govern: els diners dels impostos, l’autoritat pública, la persuasió moral

Seguint Max Weber, podem definir l’Estat com una institució social que té el monopoli sobre la legitimitat de la força en el marc d’un sistema de govern definit geogràficament. Tenir la capacitat d’utilitzar la força és essencial per protegir-se de les amenaces externes i internes. També és important per resoldre les disputes que sorgeixen dins la societat i protegir un ciutadà d’un altre. Etcètera.

Però l’Estat també té diners per gastar. La majoria dels diners prové dels impostos –aquests són, en si, un dels usos més fonamentals del poder coercitiu de l’Estat. L’Estat també obté diners a través de taxes de diversos tipus. I posseeix propietats. Però els impostos continuen essent la seva font principal d’ingressos.

L’Estat també té la capacitat d’exercir una certa autoritat moral com a primera institució social que busca expressar els interessos del conjunt, proposar les condicions que requereixen l’actuació pública i convocar els ciutadans per definir i discutir els problemes que convé resoldre. Però el govern no té el monopoli d’aquestes funcions. De fet, una característica que defineix una societat democràtica és que aquestes activitats públiques sorgeixen de les iniciatives de particulars i grups privats, cadascun amb les seves pròpies visions de quins valors públics s’haurien de perseguir a través de la intermediació d’un govern democràtic.

Una característica de la vida d’una societat democràtica és que aquests actius del govern –autoritat, diners recaptats a través de l’exercici de l’autoritat i autoritat moral obtinguda a través del procés de consulta democràtica– pertanyen a la ciutadania en la seva totalitat. La idea de la ciutadania en la seva totalitat és diferent de la simple suma dels valors que posseeixen cadascun dels individus que constitueixen la ciutadania. La ciutadania en la seva totalitat que pot proporcionar legitimitat democràtica i suport popular a l’acció del govern és la ciutadania convocada a través de les estructures i dels processos del govern democràtic per autoritzar i orientar l’ús de l’autoritat reguladora pública i dels diners dels impostos per part del govern. Des d’aquesta perspectiva, el govern és de, per i per a les persones –les persones considerades com un òrgan col·lectiu, no com un grup de persones atomitzades. Com ja hem assenyalat, els governs democràtics es basen en mètodes molt diferents a l’hora de conformar un “nosaltres” col·lectiu a partir d’un “jo” individual que estigui articulat entorn dels valors que volen aconseguir mitjançant l’ús dels actius del govern –molts dels quals són bastant imperfectes, però tots ells necessaris per proporcionar legitimitat democràtica i una orientació substancial a l’acció del govern.

El valor públic com una idea pràctica i de principis

Si bé és cert que la definició de valor públic depèn fonamentalment del que la ciutadania decideixi que vol que faci el govern per crear una societat més bona i més justa, i no d’una sèrie d’objectius prefixats i ben definits, el discurs públic i la deliberació sobre què hauria de fer el govern es desenvolupa dins uns marcs filosòfics concrets que defineixen les finalitats del govern o el paper que ha d’acomplir. Hi ha constantment en joc dos marcs filosòfics: un marc deontològic, centrat en el paper important de l’Estat a l’hora de garantir la justícia –protegir els drets individuals (socials, polítics i econòmics), distribuir de forma justa i imposar obligacions públiques (socials, econòmiques i polítiques) i instar els particulars i les institucions col·lectives a tenir unes relacions correctes entre ells–, i un marc utilitari que es fixa en el rol de l’Estat a l’hora de produir benestar individual i col·lectiu –crear les condicions per al desenvolupament econòmic i la gratificació efectiva de els desitjos materials individuals, ajudar les persones a tenir ingressos, crear riquesa, aconseguir aliments i habitatge, prevenir i tractar les malalties, aprendre a llegir i escriure, etc.

Naturalment, aquestes idees estan relacionades entre elles. Algunes idees sobre la justícia inclouen drets substantius respecte de determinats béns i serveis que són considerats essencials per a la dignitat humana, com els aliments, l’aigua, l’habitatge, l’oportunitat de guanyar-se la vida, la cura dels discapacitats, etc. I molts veurien el grau en què poden guanyar-se la vida en una societat justa en què les persones respecten els seus drets com una de les contribucions més importants al seu benestar material global. Però segueix havent-hi una diferència evident entre la idea que defensa que l’Estat s’hauria de preocupar principalment de fomentar una concepció concreta de la justícia social, tant en les seves accions com en les seves finalitats, i la idea que sosté que l’Estat ha d’intentar produir el màxim bé al màxim nombre de persones.

I hi ha també una altra diferència evident entre l’experiència individual del que és bo i just, i l’esforç col·lectiu per produir el que és bo i just per a les persones. A escala individual, des del punt de vista utilitari, estem preocupats bàsicament per satisfer els desitjos materials individuals. A escala col·lectiva, un “nosaltres” posa de manifest que té la seva pròpia idea sobre com hauria de ser una bona societat, i expressa aquesta idea en les polítiques públiques dissenyades per aconseguir uns resultats socials concrets. Per il·lustrar-ho amb un exemple, podem avaluar un tractament contra la droga amb finançament públic en funció de la satisfacció que el programa proporcionarà als seus usuaris o en funció del grau en què aquest programa produeixi una sèrie d’efectes que valori la societat en general. Si bé la pròpia sensació de benestar de l’usuari del tractament tindrà algun pes en les valoracions dels ciutadans i dels contribuents amb relació al valor públic del programa, aquests també estaran molt interessats per saber en quina mesura el programa farmacològic ha influït en el consumidor de drogues perquè deixi de consumir-les, deixi de cometre crims, obtingui una feina profitosa i es faci càrrec de la seva família. Els ciutadans i els contribuents potser tenen l’esperança que el consumidor de droga comparteixi aquests objectius (almenys en part). Però la veritat és que valoraran una sèrie d’efectes que es produiran independentment (no a desgrat) de l’opinió del consumidor de droga sobre el seu propi benestar.

De forma similar, en el camp deontològic, també podem distingir entre els efectes observats a escala individual i a escala social. A escala individual, podem preguntar-nos si una persona determinada ha estat tractada de forma justa i equànime pel govern, o per altres actors privats de la societat. A escala col·lectiva, podem preguntar-nos si les condicions socials, polítiques o econòmiques addicionals s’ajusten a uns conceptes concrets de justícia. Tot govern democràtic té la responsabilitat d’actuar amb justícia amb les persones i crear les condicions addicionals en la societat que es corresponguin amb una concepció compartida del que ha de ser una societat justa.

Si bé podem categoritzar els diferents tipus de reivindicacions filosòfiques realitzades per legitimar l’acció de govern en aquests termes, és difícil –si no impossible– sumar aquestes reivindicacions i integrar-les ordenadament. És per això que les societats democràtiques en general no decideixen per endavant sobre un conjunt predeterminat de finalitats. Més aviat operen dins d’aquestes grans tradicions filosòfiques, elaboren constitucions que defineixen un nombre reduït de principis que l’Estat no pot infringir sense una justificació molt estricta sobre el fons i la forma, i estableixen uns marcs procedimentals exigents dins els quals poden desenvolupar-se els debats públics sobre l’ús dels poders del govern. La qüestió de quines són les finalitats més adequades que ha de perseguir un govern democràtic liberal mai no s’acaba de resoldre ni de fixar totalment, per principi. Es construeix provisionalment a través dels amplis i petits processos de consulta democràtica que es deriven de la vida social privada, i que constitueixen la vida política de les societats democràtiques. Es poden cometre grans errors a l’hora de definir les finalitats i també els mitjans del govern. I hi ha algunes idees normatives i pràctiques que poden incrementar la probabilitat que una societat democràtica prengui bones decisions en la seva política pública, igual que existeixen idees normatives i pràctiques que poden incrementar les possibilitats de trobar mitjans sensibles, eficients, efectius, justos i equitatius per assolir els objectius pretesos. I, amb la finalitat de procurar reduir aquests errors en la nostra vida política real, hem mirat de desenvolupar aquestes idees normatives i pràctiques sobre la governança democràtica i la gestió efectiva del govern.

Per tal de recordar que la governança democràtica i la gestió pública tenen unes finalitats i uns objectius per assolir, com també uns procediments per seguir, he suggerit que podríem considerar que una de les finalitats adequades d’un govern democràtic és la creació de valor públic. La idea de valor pretén englobar tant les idees utilitaristes (la finalitat d’una acció ha de ser produir uns resultats de valor) com les idees deontològiques (l’actuació no ha d’infringir uns valors importants, que són defensats individualment i col·lectivament). Això dóna a l’empresa un enfocament una mica utilitarista: de fet, ens preocupa la producció d’unes conseqüències que tinguin valor, però entenem que les conseqüències poden suposar violacions de les relacions correctes que hi ha d’haver entre els particulars o les institucions, i que aquestes infraccions s’han de tenir en compte i s’han de reconèixer a l’hora de valorar les conseqüències globals d’una acció. El que entenem per valor públic és coherent tant amb les pràctiques que volem informar com amb l’esperit de la nostra època. Deixa oberta la definició exacta de què constitueix un valor, però insisteix que la discussió es faci en els termes filosòfics normatius i en un context polític democràtic, més que en uns termes tècnics que eclipsin la base normativa de la discussió.

Les principals diferències en el fons i en la forma de la rendició pública i privada

Per bé que el concepte de valor públic no ho determina tot, l’acceptació d’aquesta formulació com la finalitat més adequada del govern posa en relleu algunes diferències essencials entre el que pensem de la rendició de comptes dels productors comercials privats, d’una banda, i el tipus de rendició de comptes que considerem que ha de guiar els governs democràtics, de l’altra. Aquestes diferències es defineixen per principis bàsics.

El primer, el més important i el més difícil d’entendre i acceptar, és la idea que, quan els governs utilitzen els seus actius per produir canvis de valor en el món, l’àrbitre més apropiat per determinar el valor que es produeix és el corpus polític, i no els clients individuals, els beneficiaris o els “obligats” pel govern. És el públic –format imperfectament i articulat imperfectament en relació amb les seves finalitats– qui, a través de les estructures i dels processos de la governança democràtica, decideix quins valors concrets s’haurien de perseguir i reflectir en les polítiques i en les actuacions del govern. Cal esperar que aquests processos puguin funcionar bé a l’hora de crear un públic capaç d’entendre-ho i d’actuar segons els seus propis interessos –que ajudin les persones a adoptar la perspectiva d’un pensament ciutadà sobre què seria bo per a tothom; que puguin traduir, de forma efectiva, els diferents valors, perspectives i interessos que els ciutadans expressen en uns objectius col·lectius que justifiquin l’ús dels actius del govern; que puguin avaluar racionalment i de manera competent els fets d’una situació i les possibles conseqüències dels diferents tipus d’intervencions del govern. Però, fins i tot quan els processos polítics democràtics no poden acomplir amb totes les garanties aquesta tasca heroica, nosaltres com a ciutadans hem de respectar els judicis que emeten les persones i els seus representants electes fins que podem trobar la forma de millorar les seves deliberacions en la forma o en el fons.

El segon és que hem de reconèixer que l’Estat fa servir rutinàriament l’autoritat com un actiu per atènyer allò que és bo i just. A efectes pràctics, l’autoritat pot ajudar a fer uns carrers més segurs, garantir la salut i la seguretat dels treballadors, protegir-nos davant la degradació del medi ambient, etc. Amb relació a això, podem veure l’autoritat i el seu ús des d’un punt de vista utilitarista. També podem concloure que, si poguéssim trobar la forma d’assolir un fi públic determinat utilitzant menys autoritat i força, això n’incrementaria el valor públic “net”.

Més enllà d’aquest càlcul utilitarista, el fet que el govern se serveixi de l’autoritat en la seva activitat té una implicació filosòfica que constitueix el tercer principi bàsic. Quan el govern utilitza l’autoritat –ja sigui directament per exigir a les persones que compleixin les finalitats públiques, o indirectament per recaptar diners en suport de l’actuació del govern–, entra en joc el marc normatiu deontològic per avaluar l’acció del govern. Això s’explica perquè qualsevol exercici de l’autoritat per part d’un Estat democràtic ha d’estar justificada no tan sols per raons d’utilitat pràctica, sinó també d’acord amb les normes de justícia i d’equitat que marquen no solament les formes en què el govern pot actuar (ha de ser just), sinó també les finalitats que persegueix (les finalitats també han de ser justes). Això vol dir que els estats democràtics han de complir les normes de justícia i equitat, com també les d’eficiència i eficiència.

Finalment, atès que entre els actius del govern s’hi inclou l’ús de l’autoritat, atès que una societat democràtica associa el valor amb la forma en què s’exerceix l’autoritat i amb els resultats obtinguts, atès que la majoria dels resultats pretesos no generen ingressos financers per la venda d’uns productes o serveis a uns consumidors disposats a adquirir-los, atès que els resultats avaluats que ha produït el govern són difícils de monetitzar, qualsevol intent de reconèixer el valor públic que genera el govern s’haurà de basar en mesures concretes dels resultats o del procés, més que en les mesures financeres, que són tan importants i útils en el sector privat. Naturalment, podem intentar monetitzar el valor dels efectes que el govern produeix imputant una voluntat de pagar pels resultats observats i intentant captar l’efecte de l’acció del govern sobre la vitalitat de les economies locals, o estimant els diners públics que s’estalviarà en el futur si actua ara. Però es paga un preu molt alt apartant l’atenció del que realment s’ha produït (que podem avaluar directament, igual com els consumidors avaluen els diferents atributs d’un bon producte o servei). Els intents per monetitzar el valor públic poden ocultar, més que mostrar, el valor del que el govern produeix.

Aquests principis i observacions transformen el context de rendició de comptes amb què estan familiaritzats els qui observen els models de rendició de comptes del sector privat. Els CEO de les empreses privades prenen decisions estratègiques sobre com desplegar els actius de les empreses que dirigeixen, seleccionant els productes i els serveis que produiran i els mercats en què competiran. Si els clients decideixen gastar-se els diners que han guanyat amb tanta dificultat per comprar aquests productes i serveis, reclamen la qualitat d’aquestes decisions estratègiques. A més, se suposa que l’empresa ha creat algun valor social a l’hora de satisfer els clients individuals. L’èxit es registrarà molt ràpidament i de forma molt fiable i objectiva quan se n’obtinguin els beneficis. Els costos que ha ocasionat la seva producció determinen el valor dels actius utilitzats per produir aquests productes i serveis. Si els ingressos són superiors als costos, els inversors de l’empresa que estiguin en condicions de demanar-ne comptes als CEO estaran satisfets amb l’acompliment de l’empresa i seguiran confiant als directius actuals el criteri de definir les finalitats i els mitjans de les organitzacions que dirigeixen. Pot haver-hi un cert debat en les reunions dels accionistes i en les discussions de les juntes sobre si l’evolució dels beneficis és satisfactòria, sobre si l’empresa està ben posicionada per als propers anys i sobre si està a l’altura de les responsabilitats socials, més enllà de guanyar diners, de satisfer els clients i de proporcionar llocs de treball. Però l’empresa té un mandat clar de proporcionar beneficis financers als accionistes i als inversors, i uns sistemes ben establerts de mesurament financer per fer el seguiment del seu acompliment a l’hora de perseguir aquesta finalitat.

Comparem aquesta situació amb la que afronten els servidors públics que exerceixen posicions executives a les agències del govern. Aquests, els funcionaris, se senten molt més responsables davant els ciutadans, els contribuents i els seus representants que aquelles persones concretes a qui aquests organismes beneficien o obliguen. Els valors que els ciutadans, els contribuents i els seus representants volen que s’assoleixin i es reflecteixin en les accions del govern són molt variats i, segons com, inarticulats, i incommensurables. El directiu públic té un sistema financer que li indica quants diners del govern es pot gastar i quants se n’ha gastat ja, però no s’obté cap flux d’ingressos per la venda dels productes i els serveis que indiqui al gestor quin és el valor real del resultat de l’organisme. Les auditories de compliment poden determinar si l’organització està seguint les polítiques i els procediments que es consideren que són les millors pràctiques per assolir determinats fins públics, però sovint hi ha poques dades empíriques valuoses que demostrin que les pràctiques recomanades siguin, de fet, les millors per mantenir uns costos baixos i per produir els resultats pretesos. Hi poden haver sistemes de mesurament de l’acompliment que mesurin els resultats organitzacionals en termes quantitatius i, en alguns aspectes, qualitatius, però sovint els outputs no són els resultats valorats intrínsecament que el govern s’ha compromès a aconseguir, i es desconeix la relació que hi ha entre els outputs i els resultats socialment volguts. Malgrat aquesta confusió i incertesa, els ciutadans, els contribuents i els seus responsables continuen posant diners i atorgant la llibertat per assolir determinades finalitats que pensen que és bo que es regulin i es financin amb els seus impostos. Aquesta liberalitat es fonamenta en la història de la creació de valor públic –la satisfacció de les necessitats individuals, la reivindicació dels drets individuals, l’assoliment dels resultats socials volguts i la persecució d’una certa concepció de la justícia. La qüestió bàsica és com transformar aquesta història de la creació de valor en una sèrie de mesures que permetin un procés de rendició de comptes amb la finalitat de determinar el compliment efectiu de les seves finalitats i objectius.

La feina que cal fer per crear una estructura pública de rendició de comptes

Convertir aquesta situació en un sistema de rendició de comptes que permeti (1) ajudar els ciutadans i els contribuents a articular i a trobar formes de mesurar els importants valors que les empreses del govern han d’assolir i reflectir; (2) assegurar als ciutadans, als contribuents i a les persones obligades i servides pels organismes del govern que s’estan aconseguint importants resultats socials i que els clients individuals són tractats bé i de forma justa, i (3) ajudar les agències governamentals a actuar millor en el futur amb relació als valors més rellevants, requereix més feina de gestió i més variada que la que han de fer els directius del sector privat. És important dividir aquest important lideratge i treball directiu en quatre components.

Primer, els dirigents i els directius públics han de dur a terme la tasca filosòfica i analítica d’imaginar i denominar els valors importants que estan o que podrien estar en joc en les accions del govern. Es comença normalment descrivint el problema que el govern busca resoldre o mitigar –les condicions del món que, si es canviessin, representarien una millora del benestar o de la justícia a escala individual o col·lectiva. Aquesta és explícitament una acció normativa, de gran càrrega moral, i requereix una certa imaginació moral, com també una bona valoració empírica per fer-la bé. I és en aquesta fase inicial que fracassen molts dissenys polítics i molts intents d’avaluar les iniciatives del govern. L’esquema que es desenvolupa per donar compte de les conseqüències objecte de valoració (positiva o negativa) de l’acció de govern a vegades és massa restringit o esbiaixat per poder mesurar, de forma fiable, els importants valors que hi ha en joc. Això fa que sovint es produeixin conseqüències no preteses i, sovint, no volgudes. La urgència del moment pot restringir el nombre de valors considerats, o distorsionar el pes que s’atorga a cadascun d’ells.

Si bé es requereix bastant d’imaginació moral per bastir un marc útil de rendició de comptes a fi de determinar el valor públic, això no és l’únic que es necessita. Els funcionaris públics dels organismes del poder executiu comparteixen la responsabilitat d’imaginar i ponderar el valor net de les accions del govern amb els legisladors electes, i amb els ciutadans, els votants i els contribuents. Així doncs, com a qüestió filosòfica, estan obligats a mirar que les seves opinions sobre la importància de determinades dimensions del valor coincideixin amb les dels ciutadans i els seus representants, i a mostrar respecte per les opinions dels ciutadans. Afortunadament, aquest deure moral està alineat amb una necessitat pràctica; si els valors que els funcionaris públics utilitzen a l’hora d’elaborar el sistema de rendició de comptes per a l’organisme que dirigeixen no coincideixen amb les preocupacions polítiques, aquest sistema no només no tindrà legitimitat democràtica, sinó que tampoc no tindrà incidència pràctica. Un sistema de rendició de comptes que no estigui relacionat amb les preocupacions polítiques és com un llum en què no hi passa l’electricitat. Només quan les forces polítiques estiguin alineades amb determinats valors, aquests valors tindran el pes suficient per reclamar determinades conductes als gestors i a les organitzacions del govern. Això vol dir que la tasca filosòfica dels líders i dels gestors públics ha d’anar acompanyada d’una labor política que connecti el sistema bastit a partir d’unes inquietuds morals abstractes amb les preocupacions reals que tenen els ciutadans i els seus representants.

Una feina ben fet a nivell filosòfic i polític pot crear un sistema de rendició de comptes que tingui legitimitat democràtica i, potencialment, un gran poder sobre les conductes que orientin el treball de les agències del govern. Però, en aquesta fase, el sistema de rendició de comptes del valor públic només té els noms de les dimensions més importants del valor que s’ha d’assolir o reflectir en les operacions del govern. Idealment, aquests noms estaran tan prop de la realitat empírica que el concepte podrà relacionar-se amb la realitat de forma bastant immediata i fàcil. Però, per molt concret que sigui el llenguatge, donar precisió i poder al sistema de rendició de comptes del valor públic suposa desenvolupar unes definicions operatives de les dimensions de valor i dels instruments concrets de mesurament que determinaran el grau en què certs valors s’assoleixen en la realitat. Això es pot descriure com el repte tècnic de desenvolupar un sistema de rendició de comptes del valor públic.

Finalment, els dirigents i els gestors públics han d’aconseguir no tan sols el temps, les capacitats i els diners necessaris per dur a terme la labor filosòfica, política i tècnica descrita, sinó també les habilitats de gestió necessàries per introduir i utilitzar el nou sistema de rendició de comptes i de mesurament de l’acompliment en una organització que sovint està poc habituada a utilitzar mesures d’acompliment per rendir comptes. Això implica prendre decisions rellevants, com ara determinar fins a quin punt es basaran en les mesures relacionades amb el procés, l’output, la satisfacció del client i els resultats; amb quina freqüència i amb quin nivell d’agregació es faran els mesuraments; de quina manera es faran públiques i es discutiran aquestes mesures dins de l’organització; com s’utilitzaran per avaluar l’acompliment dels empleats; com respondran els gestors davant d’uns indicadors de baix rendiment, etc.

Tot plegat pot semblar que suposa molt treball, i és així. Esperar que amb aquest treball es pugui aconseguir una millor governança democràtica i un millor acompliment del govern potser sembla una utopia, i potser ho és. Però tenim la sensació que aquesta és la veta que hem d’explotar si volem millorar l’acompliment del govern. És en el desenvolupament estratègic i en l’ús de sistemes de mesurament que determinin el grau en què els servidors públics estan creant valor públic on rau gran part del futur de la gestió pública. Necessitem que els cervells dels gestors, dels supervisors, dels ciutadans i dels contribuents abordin les qüestions bàsiques sobre quins valors voldrien que s’assolissin i es reflectissin amb les actuacions del govern. Les pràctiques que poden ser útils per continuar treballant en aquesta tasca urgent s’exposen en els dos llibres que hem escrit a propòsit del valor públic –Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) i Recognizing Public Value: Strategic Uses of Performance Measurement in Government (2014). Esperem que tant els qui assumeixen el pes del lideratge públic com els qui tenen la responsabilitat constant de demanar comptes a aquests líders trobin aquestes idees valuoses i útils.

Mark H. Moore és Hauser Professor d’Organitzacions No Lucratives a la Harvard Kennedy School; Simon Professor d’Educació, Management i Comportament Organitzatiu a la Harvard Graduate School of Education, i acadèmic de l’Ash Center for Democratic Governance and Innovation de la Harvard Kennedy School, Universitat de Harvard.