Les condicions necessàries perquè les reformes tinguin lloc

En general, es necessiten cinc condicions perquè les reformes en l¿Administració pública es produeixin. En primer lloc, Barzelay (2004: 263-66) assenyala la importància de lideratge: els caps d¿Estat i altres alts funcionaris tenen un paper essencial en la inclusió de les reformes en l¿agenda política i en la determinació de la importància d¿aquestes reformes respecte d¿altres prioritats, quan els factors decisius són maximitzar el rèdit polític i minimitzar-ne el risc. Per a molts líders, el temps políticament oportú per dur a terme les reformes és poc després de formar govern.

Segona, les reformes exhaustives que es produeixen es fonamenten en una visió coherent dels fins, els grans objectius i els calendaris hipotètics per provocar les millores en l¿Administració pública. El Programa de reforma de l¿Administració pública de Vietnam, aprovat pel seu primer ministre l¿any 2002, n¿és un bon exemple (ADB, 2005).

Tercera, les reformes es produeixen quan els reformadors són molt selectius a l¿hora de completar el calendari de reformes, alhora que mantenen una visió a llarg termini. Això no significa tirar endavant reformes oportunes, amb unitats d¿implementació de projectes (UIP) aïllades o d¿altres enclavaments privilegiats separats del corrent principal. Un bon exemple d¿aquesta selecció és l¿atenció envers l¿e-government que mostra el govern de l¿estat d¿Andhra Pradesh a l¿Índia, com a part de les seves reformes per a assolir la ¿Vision 2020¿ (Bhatnagar, 2000).

Quarta, cada país té el seu propi context històric, polític i cultural exclusiu, com a factor que cal tenir en compte. Per exemple, Cambotja ha experimentat canvis freqüents de règim polític i econòmic, els quals d¿alguna manera han estat influïts tant per països de la regió (p. ex. , Vietnam) com per altres països més allunyats (p. ex., França). El Pla d¿acció de governança del Govern Reial de Cambotja s¿ha dissenyat tenint en compte tota aquesta sèrie complexa de qüestions.

Cinquena, tota reforma fonamental s¿ha de sostenir mitjançant canvis en els governs i canvis en el finançament dels donants. Per una sèrie de problemes administratius i la urgència econòmica i política per resoldre¿ls, els governs necessiten tenir una visió global i un calendari per a les reformes. Tanmateix, tenint en compte que és una tasca enorme i de gran sensibilitat política, com també que hi ha greus limitacions en la capacitat per gestionar les reformes, aquest marc pot trigar entre deu i vint anys a assolir un impacte significatiu.

Lliçons generals derivades de l¿experiència

Millorar l¿Administració pública és un dels reptes més difícils que afronten els governs de la regió d¿Àsia-Pacific i els seus socis de desenvolupament, a causa de la complexitat dels processos, l¿àmplia varietat de contextos i les dificultats de mesurar els resultats de les reformes i les seves conseqüències. Tot amb tot, es poden considerar quatre lliçons generals.

Primera, un treball general de diagnòstic pot ser útil com a primer pas per entendre millor els reptes administratius. Per exemple, ADB i altres agències avaluen sistemàticament la qualitat de la governança per als qui hi aporten préstecs (Wescott 2001, 2001a; Kauffman et al., 2006; PERC, 2004). Aquesta anàlisi pot ajudar a donar resposta a les preguntes següents: ¿per on estreny la sabata¿; quins aspectes de la governança ofenen els stakeholders del govern i els clients; quant de temps pot durar el suport al canvi; quin grau de divisió hi ha entre els stakeholders, i quines lliçons es poden extreure dels intents de canvi anteriors (Montgomery, 1996: 959).

Un segon pas útil pot ser avaluar si hi ha una bona disposició. Fins i tot quan sembla que les condicions no són adequades per dur a terme reformes fonamentals, els governs potser desitgen fer estudis detallats, revisions funcionals i millores en àrees no sensibles com ara els sistemes d¿informació. Aquestes iniciatives pilot permeten avaluar si hi ha una bona disposició del govern i de la societat per impulsar més reformes fonamentals, i incrementar la demanda de reformes per part d¿una sèrie de stakeholders. Per exemple, al Nepal el Ministeri d¿Administració General (MOGA), amb el suport d¿ADB, va publicar els antecedents del personal funcionari on line, junt amb els seus càrrecs oficials, i va vincular aquest sistema a la nòmina (ADB 2003: 3). Aquestes reformes inicials poden ajudar a forjar el suport necessari per portar a terme reformes més profundes en el futur.

Tercer, les reformes s¿han de moure a la velocitat adequada. Alguns autors subratllen la necessitat d¿un procés de reforma ¿de dalt a baix¿, impulsat políticament i integrador per tal d¿afrontar aquests problemes (Werlin 1992: 204). Per la seva banda, Esman (1991:138-139) advoca per un enfocament ¿de baix dalt¿. Sosté que les reformes que afecten tot el sistema interrompen les rutines familiars i amenacen els centres de poders establerts sense demostrar de forma convincent que siguin efectius. En aquest sentit, prescriu l¿adopció de mesures incrementals, de construcció de confiança, com ara la formació, les noves tecnologies (p. ex., el govern electrònic), introduïdes amb la participació del personal i orientades al nivell de programes o organitzacions concrets.

Ambdós punts de vista són correctes, suposant que en cada cas se segueixi àmpliament una visió coherent. Les reformes s¿han de moure ¿¿al més ràpidament possible quan les circumstàncies ho permetin i tan lentament com sigui necessari quan es cerqui la responsabilització, capacitat d¿absorció per créixer o tolerància publica per reconstruir¿¿ (Schiavo-Campo et al., 2001:733). La implementació potser s¿haurà de fer en moltes petites etapes. Algunes es podran planificar i programar en funció de les prioritats i les complementarietats. D¿altres s¿haurien de fer en funció de determinats objectius d¿oportunitat.

Finalment, els països han d¿actuar de forma eficaç. Els resultats en les primeres etapes de reforma poden ser declaracions sobre la visió, estratègies, plans d¿acció, estructures, programes d¿ajustament que afectin tot un sector, compromisos acordats en reunions internacionals, reorganitzacions i noves lleis i procediments. No obstant això, pot passar que aquests resultats no comptin amb prou recursos o no s¿implementin correctament, la qual cosa contribuirà a crear un distanciament entre saber i fer (el ¿knowing-doing gap¿, Pfeffer, 2000). Tant les agències de desenvolupament com els governs prenen sovint els plans oficials i les lleis com a indicadors que s¿ha superat un repte, no tant com un pas més en el camí (Easterly, 2002: 20). Per exemple, els líders de les Filipines regularment presumeixen de tenir una forta actitud enfront de la corrupció i citen les set lleis i les tretze agències anticorrupció instituïdes per combatre les estafes des dels anys cinquanta. Tanmateix, a causa dels mandats i de les responsabilitats solapades d¿aquestes agències, els baixos salaris dels funcionaris públics, la paperassa, un servei de policia voluble, el nepotisme i la falta de voluntat política, aquests esforços han resultat ineficaços fins ara (Quah, 2003: 93-101).

Conclusió

Les experiències de reforma de l¿Administració pública a la regió d¿Àsia-Pacific i en altres regions ens han permès entendre millor què és el que funciona i què no, quines pràctiques són transferibles i en quines condicions. Els èxits i els fracassos de les reformes es comprenen millor que en el passat, amb l¿ajuda de les xarxes de reformes transnacionals, les agències internacionals, els equips d¿especialistes (think tanks), consultors, mitjans de comunicació i estudiosos. No obstant això, l¿avaluació autèntica de les reformes utilitzant les tècniques rigoroses de les ciències socials és una pràctica escassa. Entre els motius que ho justifiquen cap esmentar les dificultats de demostrar les relacions de causa-efecte pels problemes de la múltiple atribució, la manca de dades bàsiques, la falta de dissenys experimentals sòlids, l¿absència de marcs conceptuals consensuats i d¿un llenguatge per a la reforma, dificultats metodològiques per comparar els resultats de les reformes amb dades contrafactuals, com també una certa tradició de la recerca en gestió pública, centrada més en la prescripció que en l¿explicació i l¿anàlisi (Kelman et al., 2003: 3-5; Jones i Kettl, 2003: 12-14). Plens coneixedors dels reptes metodològics, es necessiten més inversions per fer investigacions més rigoroses sobre com assolir un acompliment elevat del sector públic en la regió d¿Àsia-Pacific. Aquesta recerca aportarà millors prescripcions i un rendiment més òptim de la considerable inversió realitzada en reformes pels governs i les agències internacionals.

Clay G. Wescott és director de l¿Asia-Pacific Governance Institute.

Referències

ADB. 2003. Country Strategy and Program Update 2004¿2006 Nepal. Manila: ADB.

ADB. 2005. Vie: Governance Assessment with focus on PAR and Anti-corruption. Manila: ADB.

Barzelay, M. 2003. ¿Introduction: the process dynamics of public management policymaking¿. International Public Management Journal, 6(3): 251-282.

Bhatnagar, S. 2000. ¿Land/Property Registration in Andhra Pradesh¿. Washington: World Bank

Easterly, W. 2002. The Cartel of Good Intentions: Bureaucracy versus Markets in Foreign Aid. Washington: Center for Global Development, Institute for International Economics. Març.

Esman. 1991. Management Dimensions of Development. Perspectives and Strategies. West Hartford, CT: Kumarian Press, Inc.

Jones, L. R.; Kettl, D. F. 2003. ¿Assessing public management reform in an international context¿. International Public Management Review, vol. 4, núm. 1.

Kaufmann, D.; Kraay, A.; Mastruzzi, M. 2006. Governance Matters V: Governance Indicators for 1996-2005. Washington: World Bank.

Kelman, S.; Thompson, F.; Jones, L . R.; Schedler, K. 2003. ¿Dialogue on definition and evolution of the field of public management¿. International Public Management Review, vol. 4, núm. 2.

Montgomery, J. 1996. ¿Bureaucrat, heal thyself! Lessons from three administrative reforms¿. World Development, vol. 24, núm. 5.

Pfeffer, J. 2000. The Knowing-Doing Gap: How Smart Companies Turn Knowledge into Action. Boston, Mass.: Harvard Business School Press.

Political & Economic Risk Consultancy (PERC). 2004. ¿Civil Liberties & Political Rights in Asia¿. Asian Intelligence, núm. 650. Hong Kong: Political & Economic Risk Consultancy Ltd.

Quah, J. S. T. 2003. Curbing Corruption in Asia: A Comparative Study of Six Countries. Singapur: Eastern Universities Press.

Schiavo-Campo, S.; Sundaram, P. 2001. ¿To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in the Competitive World¿. Manila: ADB.

Wescott, C., ed. 2001. Key Governance Issues in Cambodia, Lao PDR, Thailand and Viet Nam. Manila: ADB.

Wescott, C. 2001a. ¿Measuring Governance in Developing Asia¿. A: Jones, L.; Guthrie, J.; Steane, P., ed. Learning from International Public Management Reform. Oxford: JAI-Elsevier Science.

Wescott, 2006. ¿Adapting Asia. Pacific Public Administration to a Globalizing World: Some Lessons From Experience¿. A: Farazmand, A.; Pinkowski, J., ed. Handbook of Globalization, Governance, and Public Administration. Nova York: Dekker Publishing.

Werlin, H. 1992. ¿Linking decentralization and centralization: a critique of the new development administration¿. Public Administration and Development, vol. 12, octubre.

[1] Data d¿accés a aquests llocs web: gener de 2007.