La idea que el sector públic i el privat presenten grans diferències ha estat expressada, en la teoria de l’organització, al llarg de moltes dècades. Perry i Rainey (1988) ho il·lustren recordant el significat etimològic dels termes públic i privat. En llatí, públic significa per a les persones, en oposició a privat, que es refereix a establert a part. Una àmplia majoria dels treballs realitzats en aquesta àrea se centren en variables específiques que poden diferir entre tots dos sectors (vegeu, per exemple, Ring i Perry, 1985; Perry i Rainey, 1988; Nutt, 1993, i Scott i Falcone, 1998), però són escassos els intents de descriure ambdós sectors des d’una perspectiva global i integradora (Perry i Rainey, 1988; Rainey i Bozeman, 2000, i Boyne, 2002). I encara més: aquests darrers no han tingut en compte els avenços que s’han produït en la diferenciació entre sector públic i sector privat en els últims anys.

Per aquest motiu, aquest article revisa i analitza les publicacions de les darreres dues dècades per caracteritzar tots dos sectors. La revisió se centra en aquelles publicacions acadèmiques que es troben indexades al Social Science Citation Index®, que han estat publicades entre l’any 1989 i l’any 2009 i que se centren en l’anàlisi de les diferències entre el sector públic i el privat. Amb aquest criteri, s’han revisat un total de 41 articles, tal com es reflecteix en la figura 1.

Figura 1: Articles inclosos en la revisió

Font: Elaboració pròpia.

Així mateix, la figura 1 mostra com les diferències publicoprivades han estat un tema suggerent a les revistes de gestió pública durant les dues darreres dècades; molt més si tenim en compte que la nostra revisió no ha analitzat aquells estudis sobre diferències publicoprivades publicades en revistes no indexades al Social Science Citation Index®.

Diferències entre el sector públic i el sector privat

Els resultats de la revisió es presenten en funció de dues unitats d’anàlisi diferents: l’organització i els individus de l’organització. De la mateixa manera, entre els individus de l’organització diferenciarem entre directius i treballadors.

- A escala de l’organització:

Una de les característiques principals del sector públic és la gran quantitat de processos formals que semblen imprescindibles per al seu funcionament. I, encara més, no tan sols presenten més graus de formalització, sinó que també tenen més graus del que en el món anglosaxó es coneix com a red tape. Red tape són aquelles normes, regulacions i procediments que, malgrat que són d’obligat compliment, no serveixen als propòsits legítims per als quals van ser creats (Bozeman, 1993). Segons Kurland i Egan (1999), les organitzacions públiques presenten més grau de red tape, a causa de la separació de l’autoritat en tres grans branques: l’executiva, la legislativa i la judicial. Amb l’objectiu de prevenir els abusos de poder i d’assegurar la transparència de les organitzacions “de tots i totes”, els graus de formalització del sector públic superen amb escreix els del sector privat, i cap dels estudis analitzats no mostra que aquestes diferències tendeixin a disminuir (Baldwin, 1990; Bretschneider, 1990; Rainey i Bozeman, 2000, i Feeney i Bozeman, 2009).

El segon gran tema que s’ha analitzat en molts dels estudis de la nostra mostra és l’especificitat dels objectius de les organitzacions d’ambdós sectors. Quina percepció tenen els directius sobre els objectius que han d’assolir? Tot i que els resultats no sempre han mostrat la mateixa direcció, Boyne (2002) conclou que les organitzacions públiques tenen objectius més ambigus i, per tant, com observen Lan i Rainey (1992), es fa més difícil mesurar-ne la consecució.

- A escala dels directius:

Un atribut important que diferencia els directius de les organitzacions públiques d’aquells que operen en organitzacions privades és el procés de la presa de decisions. Per exemple, Schwenk (1990) analitza de quina manera interpreten l’aparició de conflictes en una decisió estratègica els directius de cada sector. L’autor suggereix que els directius de les organitzacions privades veuen els conflictes com un senyal negatiu, perquè indica que alguns membres de l’organització no creuen que els resultats de l’acció estratègica siguin positius.

En canvi, en el cas dels directius del sector públic, el conflicte, en una decisió estratègica, té un component positiu, ja que mostra que diferents stakeholders participen en el procés i s’asseguren, doncs, que la decisió final representarà –o, almenys, considerarà– els seus interessos. Seguint amb aquest argument, els experiments de Nutt (2006) demostren que els directius públics valoren molt més l’ús de pràctiques consultives a l’hora de realitzar decisions relacionades amb els pressupostos. Per contra, els directius privats prefereixen l’ús de pràctiques analítiques.

L’explicació d’aquest fet pot residir en la missió social dels directius en les seves organitzacions. El fi últim dels directius públics és maximitzar el valor col·lectiu. En canvi, els directius de les organitzacions privades es deuen a la teoria de l’elecció racional per maximitzar els desitjos dels shareholders de l’organització (Mort, Weerawardena i Carnegie, 2003).

- A escala dels treballadors:

Nombrosos estudis han tractat les diferències entre els treballadors del sector públic i els del sector privat. En termes generals, els treballadors del sector públic donen més valor que els seus homònims del sector privat a realitzar tasques que resultin útils a la societat. Per contra, els treballadors del sector privat presenten uns valors més alts pel que fa a la remuneració econòmica que perceben (de Graaf i van der Wal, 2008).

Els resultats de de Graaf i van der Wal il·lustren la noció de l’ethos del sector públic, un concepte que tracta de definir les característiques que fan únics els treballadors públics. Aldridge i Stoker (2002) ho descriuen com: a) cultura del rendiment: forta intenció de servir l’individu i la comunitat; b) responsabilitat de transparència: gran èmfasi per obrir l’accés a la informació; c) capacitat de donar suport a l’accés universal: reconeixement de la necessitat de donar suport a tots els usuaris dels serveis d’un entorn; d) pràctiques de treball responsables, i, finalment, e) contribució al benestar de la comunitat.

Conclusió

L’interès per entendre quines són les diferències entre el sector públic i el privat radica, primordialment, en habilitar el traspàs de pràctiques de gestió d’un sector a l’altre. En la línia que defensa la nova gestió pública (new public management), el sector públic sembla adoptar pràctiques sovint atribuïdes al sector privat en pro d’una major eficiència. Això no obstant, aquesta afirmació hauria de compassar una aproximació d’ambdós sectors i reduir-ne les diferències. Tot i això, aquesta revisió de la literatura no ha trobat cap acostament entre els sectors. Això significa que l’adopció de pràctiques de gestió de l’empresa privada no ha estat implementada realment en les organitzacions públiques? Nosaltres creiem que no, que la verdadera raó és el disseny dels estudis que analitzen les diferències entre tots dos sectors. La immensa majoria dels estudis analitzats es basa en dades extretes de qüestionaris –molts dels quals provenen de països anglosaxons–, que no resulten prou acurats per determinar si les organitzacions han evolucionat ni com ho han fet. Per aquest motiu, pensem que calen altres dissenys, com les entrevistes en profunditat o els dissenys experimentals, per a avaluar l’evolució de les diferències entre tots dos sectors i, el que és més important, per entendre quines en són les implicacions pràctiques.

Referències:

Aldridge, R.; Stoker, G. (2002). Advancing a New Public Service Ethos. Londres: New Local Government Network.

Baldwin, J. N. (1990). “Perceptions of Public versus Private Sector Personnel and Informal Red Tape: Their Impact on Motivation”. The American Review of Public Administration, 20(1), 7-28.

Boyne, G. A. (2002). “Public and Private Management: What's the Difference?” Journal of Management Studies, 39(1), 97-122.

Bozeman, B. (1993). “A Theory of Government ‘Red Tape’”. Journal of Public Administration Research and Theory, 3(3), 273-303.

Bretschneider, S. (1990). “Management Information Systems in Public and Private Organizations: An Empirical Test”. Public Administration Review, 50(5), 536-545.

de Graaf, G.; van der Wal, Z. (2008). “On Value Differences Experienced by Sector Switchers”. Administration & Society, 40(1), 79-103.

Feeney, M. K.; Bozeman, B. (2009). “Stakeholder Red Tape: Comparing Perceptions of Public Managers and Their Private Consultants”. Public Administration Review, 69(4), 710-726.

Kurland, N. B.; Egan, T. D. (1999). “Public v. Private Perceptions of Formalization, Outcomes, and Justice”. Journal of Public Administration Research and Theory, 9(3), 437-458.

Lan, Z.; Rainey, H. G. (1992). “Goals, Rules, and Effectiveness in Public, Private, and Hybrid Organizations: More Evidence on Frequent Assertions About Differences”. Journal of Public Administration Research and Theory, 2(1), 5-28.

Mort, G. S.; Weerawardena, J.; Carnegie, K. (2003). “Social Entrepreneurship: Towards Conceptualisation”. International Journal of Nonprofit & Voluntary Sector Marketing, 8(1), 76-88.

Nutt, P. (1993). “Organizational Publicness and Its Implications for Strategic Management”. Journal of Public Administration Research and Theory, 3(2), 209-231.

Nutt, P. (2006). “Comparing Public and Private Sector Decision-Making Practices”. Journal of Public Administration Research and Theory, 16(1), 289-318.

Perry, J. L.; Rainey, H. G. (1988). “The Public-Private Distinction in Organization Theory: A Critique and Research Strategy”. Academy of Management Review, 13(2), 182-201.

Rainey, H. G.; Bozeman, B. (2000). “Comparing Public and Private Organizations: Empirical Research and the Power of the A Priori”. Journal of Public Administration Research and Theory, 10(2), 447-469.

Ring, P. S.; Perry, J. L. (1985). “Strategic Management in Public and Private Organizations: Implications of Distinctive Contexts and Constraints”. Academy of Management Review, 10(2), 276-286.

Scott, P. G.; Falcone, S. (1998). “Comparing Public and Private Organizations - An Exploratory Analysis of Three Frameworks”. American Review of Public Administration, 28(2), 126-145.

Schwenk, C. R. (1990). “Conflict in Organizational Decision Making: An Exploratory Study of Its Effects in For-Profit and Not-For-Profit Organizations”. Management Science, 36(4), 436-448.