Avui dia és àmpliament acceptat que tant els càrrecs polítics que es troben al capdavant de l¿Administració com els alts funcionaris que ocupen càrrecs de comandament desenvolupen funcions de caire directiu. Els uns i els altres dirigeixen. Hi ha estudis empírics que demostren, fins i tot, l¿existència de moltes similituds entre les actuacions directives desenvolupades en l¿àmbit públic i en el privat (Costin, 1970; Lau et al., 1985; Losada, 1995, etc.).

Per aquest motiu, és normal constatar l¿atribució a aquests llocs de treball de funcions com ara, entre altres, la supervisió de treballadors, l¿harmonització o la creació de consensos per fer viable un programa d¿acció determinat, la gestió de la informació, el desenvolupament d¿activitats d¿anàlisi i l¿avaluació (de propostes, problemes, oportunitats, etc.), la generació de canvis i el monitoratge o control (Kotter et al., 1974; Mintzberg, 1997; Martinko i Gardner, 1990; Audit Comisión, 1989; Allan, 1981; Management Excellence Inventory, falta l¿any; etc.).

Consegüentment, també es considera necessari que aquests directius tinguin habilitats i competències pròpies dels directius d¿altres sectors.

Fins aquí, l¿acord entre els experts és relativament ampli i hi ha un cert nivell de coneixement rigorós. No obstant això, la situació canvia progressivament a mesura que el context hi entra en joc: aleshores sorgeixen discrepàncies i, sobretot, augmenta la falta de coneixement. En aquest punt, cada cop es fa més palès que no es poden tractar de la mateixa manera tots els càrrecs directius: no és el mateix una subdirecció general que una secretaria d¿Estat, ni tampoc no és el mateix ser director general de Serveis penitenciaris que ser-ho de Promoció econòmica, ni ser subdirector general de certs tributs que ocupar el càrrec de subdirector general de Personal en un gran hospital. Si bé és cert, com ja s¿ha apuntat, que tots aquests càrrecs comparteixen funcions, rols, activitats, competències, etc., també ho és que es diferencien, perquè el context en què actuen és diferent. I aquest factor incideix en la funció de direcció.

Hi ha moltes variables de context que afecten la funció directiva, com, per exemple, l¿entorn o el volum de la unitat o la funció supervisada. En aquest sentit, en el sector públic, la naturalesa d¿un càrrec directiu constitueix una diferència de context molt rellevant. Quines diferències hi ha, doncs, entre dirigir en contextos polítics i fer-ho en contextos funcionarials?

Fa poc vaig tenir ocasió de finalitzar una llarga recerca que s¿orientava a identificar diferències en la funció directiva entre els càrrecs polítics i els càrrecs funcionarials (Losada, 2004). Amb totes les limitacions que implica parlar en termes generals d¿aquesta mena de càrrecs directius (ja que cadascun presenta peculiaritats i, en aquest cas específic, la diferència entre la política i l¿Administració sovint és menys significativa que el tipus d¿organització o servei públic que se supervisa), es poden observar diferències rellevants entre els càrrecs polítics i els funcionarials. Es tracta de diferències de grau (no de naturalesa) que tendeixen a aparèixer amb més freqüència en uns càrrecs que en uns altres. Vegem-ne algunes.

1.    Un element clau que delimita i perfila un lloc de treball és la mena de demandes que rep. En el cas dels càrrecs directius polítics (ministre, conseller, alcalde, secretari d¿Estat, secretari general, etc.), la recerca actual permet identificar alguns trets característics de les demandes i/o problemes (i solucions) als quals s¿enfronta el polític, a diferència de l¿alt funcionari (subdirector general, gerent, director d¿àrea, cap de servei, etc.). Així, per exemple, sovint les demandes que rep el directiu polític i els problemes que se li plantegen presenten un grau superior d¿ambigüitat en els fets esdevinguts, les intencions, la relació entre finalitats i mitjans i els impactes que se n¿obtenen. Es tracta, precisament, de problemes i/o demandes anomenats polítics, en contraposició als anomenats problemes tècnics (Noordegraaf, 2000; Heifetz, 1995; Garishankar, 1998; etc.). És probable que la causa d¿aquesta ambigüitat sigui el fet que es tracta de processos participatius amb actors que interactuen entre ells, sempre amb molta intensitat, amb interessos contraposats i, de vegades, canviants.

En conseqüència, és lògic concloure que el directiu polític afronta amb més freqüència que l¿alt funcionari demandes ¿atípiques¿, caracteritzades per un nombre més elevat de persones involucrades i per un alt volum d¿interrelacions. A més, probablement aquestes interrelacions són ¿noves¿, variables i no estandarditzades. I, sobretot, solen ser demandes sense precedents anàlegs, de manera que no hi ha solucions previstes, perquè no s¿han formalitzat com a tals o no s¿han arribat a ¿tractar¿ anteriorment. Cal afegir tres qüestions més a la caracterització d¿aquestes demandes: a) arriben envoltades d¿un gran nombre de demandes d¿entitat inferior; b) l¿heterogeneïtat de les demandes és molt gran, cosa que no permet una especialització alta; c) la majoria de les demandes prové de més enllà de les fronteres organitzatives. Aquesta absència de solució ¿tècnica¿ prèvia obliga la direcció política a actuar des de l¿ambigüitat i/o des d¿un desconeixement, si més no, relatiu: desconeixement de quines solucions tenen les demandes, desconeixement de quines implicacions i conseqüències poden comportar, desconeixement de la seva viabilitat tècnica o econòmica, etc. En definitiva, el directiu polític es mou més en l¿ambigüitat que en la certesa. Tot això comporta, com s¿apunta més endavant, la necessitat d¿un lideratge extern ¿adaptatiu¿ (Heifetz, 1995). Si els problemes es poguessin tractar a partir dels programes, els procediments, les polítiques, etc. previstos, probablement ja no arribarien a la taula del directiu polític.

2.    Com a conseqüència d¿aquest tipus de demandes, el càrrec polític sembla que s¿orienta més cap a l¿exterior de l¿organització que no pas el càrrec funcionarial: la necessitat i la capacitat de contribuir a crear un entorn que permeti la posada en marxa de la política pública o de les mesures polítiques sembla que són l¿explicació per a l¿augment del temps que el càrrec públic passa ¿fora de l¿oficina¿, en comparació amb el que hi passa l¿alt càrrec funcionarial, i la quantitat més elevada de temps de relació amb altres persones que desenvolupa el directiu públic (el 87 % de la seva jornada laboral, que, per regla general, és molt superior a la de l¿alt càrrec funcionarial: més de 60 hores setmanals en el cas del càrrec polític i una mica més de 40 hores setmanals en el cas dels directius funcionarials). Aquest increment del contacte extern ¿intensiu en interrelació personal¿ també comporta la gestió d¿una xarxa de relacions més àmplia (els stakeholders són cada cop més diversos: grups de pressió, experts, mitjans de comunicació, companys de partit, relacions socials diverses, etc.) i la diversificació de relacions en el cas polític (els temes tractats són molt més heterogenis i poc repetitius: el cas més clar és el de l¿alcalde, amb una agenda que pot contenir temes tan diversos com ara la resolució d¿un conflicte urbanístic, la promoció econòmica de la ciutat o la inauguració d¿un congrés cultural).

3.    Per tot això, el càrrec polític es veu obligat a dedicar més temps i donar més importància a certs rols directius. Són especialment rellevants els rols vinculats a les interrelacions personals. La recerca confirma que, en comparació amb els directius funcionaris, els rols de representació, enllaç, líder intern i líder extern del directiu polític adquireixen molta importància, probablement com a resultat de les peculiaritats de les demandes que rep aquest directiu i que es caracteritzen per la gran quantitat d¿interrelacions, la relativa absència de precedents, el gran nombre d¿implicats, etc.

L¿actuació sobre un entorn d¿aquesta naturalesa per aportar solucions exigeix que el directiu polític doni importància i temps al rol representatiu, al rol d¿enllaç (amb la consegüent creació d¿una xarxa més àmplia i menys formalitzada que la dels directius funcionaris) i al rol de líder extern. El directiu pot actuar sobre el seu entorn en el desenvolupament de tots aquests rols (a més del rol de negociador i portaveu) i crear una nova visió, noves maneres de tractar les demandes i/o els problemes. També es pot dedicar a l¿actuació política, a la creació d¿una coalició favorable a les seves propostes o a la reducció de l¿oposició que poden trobar les dites propostes.

Arribats a aquest punt, convé destacar la importància del rol de líder extern, que molts experts en gestió ni tan sols tenen en compte (Mintzberg, 1994; Stewart, 1988; Kurke i Aldrich, 1983): l¿àmbit d¿actuació del directiu públic no és solament el de la seva ¿unitat¿ organitzativa (ministeri, direcció general, etc.), sinó el sistema social sobre el qual actua, cosa que comporta la necessitat d¿exercir el lideratge sobre àmbits en què no té autoritat o, si la hi té, no és assimilable al que aquest concepte representa en una estructura jeràrquica.

Així mateix, el monitoratge esdevé molt important, tenint en compte la necessitat d¿analitzar detalladament l¿entorn per permetre l¿elaboració de marcs conceptuals. Donar importància i dedicar temps al rol de monitor permet perfilar un criteri d¿intervenció en les demandes i/o els problemes, quan s¿ha de fer, amb qui cal actuar, etc., cosa que inclou molt especialment la identificació dels perills i de les oportunitats. Exercir aquest rol de monitor per ¿aprendre¿ exigeix donar importància i dedicar temps al rol d¿enllaç, a fi de captar informació (ja que bona part de les demandes són externes), i al rol de conceptualització (per ¿digerir¿ aquesta informació), com s¿assenyala més endavant.

Encara que amb menys temps de dedicació i menys importància que en el cas dels directius funcionaris, també resulta significativa la intensa dedicació dels directius polítics a les labors de gestor d¿anomalies, cosa que probablement reflecteix el component conflictiu propi de l¿acció política i de la cultura orientada al poder, una característica de les burocràcies i de l¿entorn polític.

La dedicació significativa (més important que en el cas dels directius funcionaris) a la ¿conceptualització¿ ¿la creació o el desenvolupament de marcs conceptuals¿ sembla que és una conseqüència clara de les característiques de les demandes i de l¿absència relativa de marcs conceptuals per donar-los resposta.

4.    Per tot això, el valor afegit que aporta el polític sembla que s¿orienta més a la creació d¿un entorn que faci possible la posada en marxa de l¿acció política i, només parcialment, a la seva definició i a la definició de la política pública que li serveix de marc. Per contra, el directiu funcionari aportaria més al desenvolupament de la capacitat de gestió d¿aquesta política pública i hi col·laboraria en el disseny.

Crec que aquesta reflexió és rellevant per als nombrosos funcionaris que accedeixen a càrrecs directius polítics i per a aquells polítics que tornen a càrrecs funcionarials. Ser conscient d¿aquestes diferències afavoreix les possibilitats d¿èxit en el nou lloc de treball i l¿aportació de valor a la política pública. Continuar dirigint com es feia en el càrrec anterior, fins i tot si el mètode funcionava, pot ser una recepta per al fracàs. El context és important! Cal prendre¿n consciència, si es vol contribuir de manera positiva a la responsabilitat que s¿ha assumit.

Carlos Losada és director general d¿ESADE i professor de l¿Institut de Direcció i Gestió Pública (IDGP).