Cinc mirades sobre l'elaboració d'estratègies en el sector públic 

El vocabulari relacionat amb l'estratègia ha penetrat profundament en la teoria i la pràctica de les organitzacions públiques. L'organització usualment té una estratègia recollida als documents estratègics; els funcionaris reben formació en gestió estratègica; se suposa que la gent ha d'actuar des del punt de vista estratègic; els recursos es qualifiquen com a actius estratègics i alguns empleats són coneguts com a estrategs. Els funcionaris utilitzen instruments per a ús estratègic i participen en sessions estratègiques i en reunions d'estratègia. En la vida d'una organització, l'estratègia és pertot arreu. Però, què és exactament? 

Si bé l'estratègia prolifera a les organitzacions, és difícil explicar tot el que conté. N'hi ha moltes definicions, i aquesta diversitat reflecteix quelcom més que un mer problema de definició. Un enfocament socioconstructivista de l'organització implica que la 'definició en la ment' és un motor important per a la conducta pràctica (Weick, 2001); des d'una perspectiva socioconstructivista, les definicions no reflecteixen el món, sinó que el construeixen. La definició d'estratègia que tenen al cap les persones és important per entendre com actuaran.

Basant-nos en un metaestudi de la bibliografia sobre l'estratègia al sector públic, podem distingir cinc perspectives per a l'elaboració d'estratègies Les cinc perspectives es basen en la teoria de l'estratègia i s'anomenen, respectivament, perspectiva des del punt de vista de l'expert, del lideratge, de la producció de sentit (sense-making), del joc de poder i de la resiliència. Aquestes perspectives es van utilitzar en una enquesta per recopilar dades sobre com els professionals entenen l'estratègia a la pràctica. Per entendre què 'fa' l'estratègia a la pràctica, és interessant estudiar quines idees tenen les persones del que és estratègia; l'estudi de la definició-com-a-pràctica es pot aprofitar per analitzar l'estratègia-com-a-pràctica. Les dades de l'enquesta es van fer servir en sessions de retroalimentació per tal de reflexionar sobre l'ús de l'estratègia amb els professionals. En aquest breu article, presentem les cinc perspectives sobre l'estratègia i reflexionem sobre què significa la seva implementació per a la pràctica.  

La perspectiva de l'expert 

La perspectiva de l'expert ve d'una llarga tradició. L'elaboració d'estratègies es considera un procés d'anàlisi racional, centrat en la planificació i l'execució sistemàtiques. Mintzberg l'anomena estratègia com a pla, que significa que el curs d'acció es concep prèviament de forma deliberada i conscient; el comportament estratègic és premeditat (Bailey i Johnson, 2001; Drucker, 1974; Mintzberg, 1987; Steiner, 1969). L'estratègia es basa en anàlisis ben fonamentades i protegides per tècniques com la planificació (Andrews, 1971; Ansoff, 1965, Hamel i Prahalad, 1994). L'estratègia és un pla a llarg termini, deliberat, molt ben articulat, precís i integrat (Demers, 2007; Glueck, 1980; Hedley, 1977; Hendry, 2000). 

La perspectiva del lideratge 

En la perspectiva del lideratge, l'estratègia apareix com el pla d'acció d'un líder visionari. Aquesta visió indica l'estat que el líder visionari desitja per a l'organització (Ackoff, 1993; Bailey i Johnson, 2001; Christensen et al., 1987; Demers, 2007; Drucker, 1970; Jaques i Clement, 1991; Mintzberg, 1987; Mintzberg et al., 1998). És una visió intuïtiva i innovadora, que desafia les normes i els principis actuals, i s'enfronta als paradigmes vigents (Mintzberg, 1987; Bennis i Nanus, 1985). Una estratègia proporciona inspiració i orientació a més llarg termini (Kouzes i Posner, 1995; Nanus, 1992). Se la jutja per l'energia que genera; els líders visionaris són el punt central de l'organització.  

La perspectiva de la producció de sentit (sense-making)  

Des d'aquesta perspectiva, l'estratègia es considera una intervenció en la construcció social de significat en una organització. Les organitzacions exigeixen marcs compartits de referències i l'estratègia desenvolupa aquests marcs (Bailey i Johnson, 2001; Jarzabkowski, 2005; Mintzberg, 1987). L'estratègia és un instrument que té com a finalitat entendre les complexitats de l'entorn de l'organització i proporciona una guia per al comportament adequat (Weick, 1979, March i Olsen, 1989). Els relats estratègics i els artefactes simbòlics reforcen els valors i el curs d'acció adequat (Bailey i Johnson, 2001; Deal i Kennedy, 1982). L'estratègia no és un pla, sinó un relat o, fins i tot, un símbol. L'elaboració d'estratègies és un procés d'aprenentatge mutu (Weick, 2001). 

La perspectiva del joc de poder  

Quan les organitzacions són vistes com a entitats polítiques, les parts interessades (stakeholders) influeixen en l'estratègia de l'organització. La naturalesa política de les organitzacions és el supòsit central en la perspectiva del joc de poder (Allison, 1971; Bailey i Johnson, 2001; Cyert i March, 1963; Perrow, 1970; Pfeffer i Salancik, 1978; Zald i Berger, 1978). Els diferents actors tenen diferents preocupacions i interessos, i tots intenten assolir les seves pròpies fites (Bolman i Deal, 1997; Pettigrew, 1973; Pfeffer i Salancik, 1978). Una estratègia és un conjunt de jocs de poder (Narayanan i Fahey, 1982; Schwenck, 1989). L'estratègia representa una coalició temporal dels principals actors que tradueix els seus interessos comuns en qüestions estratègiques. Són aspectes fonamentals d'aquesta perspectiva la negociació, el regateig i la formació de coalicions (Mintzberg et al., 1998).  

La perspectiva de la resiliència  

Aquesta perspectiva considera l'estratègia com quelcom essencialment emergent. L'estratègia té com a objectiu millorar la capacitat d'improvisació. L'estratègia permet a l'organització respondre a fets inesperats, que inevitablement s'acaben produint (Weick i Sutcliffe, 2001). Els directius tot just controlen el que succeeix en l'organització; la seva única opció és triar com plantar cara al que succeeix (Aldrich, 1979; Bailey i Johnson, 2001; Cohen et al., 1972; Lindblom, 1968). L'entorn empeny l'organització a prendre determinades decisions, a identificar les amenaces i a convertir-les en oportunitats (Aldrich, 1979, DiMaggio i Powell, 1983; Mintzberg et al., 1998; Välikangas, 2010). 

La formulació d'estratègies millora la capacitat d'adaptació a un context volàtil (Comfort et al., 2010; Hamel i Välikangas, 2003; Neilson i Pasternack, 2005; Sheffi, 2005; Starr et al., 2003). Atès que les sorpreses són inevitables, l'estratègia ha d'ajudar les organitzacions a convertir-les en oportunitats i a crear valor a partir d'elles (Hollnagel et al., 2006).

Quadre 1. Perspectives sobre l'elaboració d'estratègies en el sector públic

 Resultats de l'enquesta: com perceben l'estratègia els estrategs? 

Utilitzem una enquesta per estudiar quines perspectives tenen els estrategs de les organitzacions públiques. Tots els enquestats, que van participar en un curs d'estratègia en el marc d'un executive master, afirmen que en l'estratègia de la seva organització predominen 'la formació de coalicions negociades' i el 'desenvolupament de la resiliència', cosa que interpreten com una formulació d'estratègia ad hoc en comptes d'una estratègia deliberada per fomentar la resiliència. En canvi, la majoria dels enquestats creuen que l'estratègia s'hauria d'ocupar de la producció de sentit col·lectiu i del lideratge visionari. És a dir, els enquestats en general experimenten un desnivell entre el que és l'estratègia i el que hauria de ser: predomina l'estratègia del poder i de la resiliència ad hoc, però opinen que haurien de guanyar pes la creació de sentit col·lectiu i el lideratge visionari. 

En un segon grup de preguntes de la nostra enquesta sobre les cinc perspectives per a la formulació d'estratègies, es preguntava als estrategs com es veuen a si mateixos. La majoria dels enquestats principalment com a agents del poder de l'organització que construeixen coalicions entre les parts interessades. En canvi, els estrategs diuen que prefereixen el paper de facilitadors en la producció de sentit i de líders visionaris.  

Un tercer grup de preguntes de l'enquesta analitzava l'ús d'instruments. La majoria dels enquestats sostenen que els instruments s'utilitzen per aconseguir anàlisis ben fonamentades que avalin l'estratègia. No obstant això, els agradaria que s'utilitzessin més instruments com a mitjà per aconseguir que funcionés el diàleg i per articular visions inspiradores.  

L'enquesta mostra un gran èmfasi en la perspectiva de joc de poder i en la perspectiva de la planificació racional de la situació actual. A més, els enquestats veuen elements de l'estratègia- com-a-resiliència, encara que més aviat com una modalitat negativa i ad hoc d'estratègia. La resiliència es considera manca d'estratègia. En contrast amb la situació actual, la majoria dels enquestats prefereixen el lideratge i la perspectiva de producció de sentit, i els agradaria que aquests aspectes tinguessin més importància, tant en la seva organització com en el seu repertori personal. Segons ells, en el futur l'estratègia s'hauria d'ocupar més de la producció de sentit col·lectiu i del lideratge visionari, i no tant de la construcció de coalicions negociades o de la planificació.  

Entendre el significat: sessions de retroalimentació amb els estrategs enquestats 

L'enquesta descriu un desnivell entre el que les persones consideren l'ist i el soll de l'estratègia, és a dir, entre el que l'estratègia és i el que hauria de ser. Per donar sentit a aquestes conclusions, vam organitzar amb els participants sessions de retroalimentació sobre l'enquesta amb vista a reflexionar sobre les seves respostes. Cada participant va rebre un full amb les seves puntuacions individuals i les puntuacions mitjanes de la mostra. A Amsterdam, vam fer sessions amb els enquestats dels Països Baixos i, a Berlín, amb els enquestats internacionals. Cada sessió de retroalimentació va començar parlant, en petits grups, de les puntuacions individuals. Després hi va haver un debat obert, tant sobre l'ist com sobre el soll de l'estratègia en la pràctica individual i organitzativa dels participants. 

A l'inici de les sessions, els participants van deixar clar que en realitat preferien el lideratge i la perspectiva de producció de sentit de la formulació d'estratègies. A més, van repetir i van explicar les diferències entre ist i soll com un defecte important en l'elaboració d'estratègies en la seva organització. Les sessions van començar amb la confirmació del desnivell que s'observa en els resultats de l'enquesta. 

No obstant això, durant el debat, molts dels enquestats van començar a reflexionar sobre aquest desnivell. Els participants van assenyalar que el joc de poder 'estava equivocat' en principi, però en van subratllar el valor pràctic per tal d'assolir els objectius. A partir d'aquest gir pragmàtic, també es va tenir en compte la dimensió normativa; la majoria dels participants van trobar perfectament raonable cercar una coalició forta si aquesta era la forma d'assolir un objectiu estratègic. A partir d'aquí, el debat va fer un gir per tractar el context de l'estratègia; pel que sembla, la perspectiva política encaixa bé en el context dels gestors del sector públic.  

Durant el debat, els enquestats van distingir entre l'estratègia-com-a-pràctica en l'escenari (front-stage) i l'estratègia-com-a-pràctica entre bastidors (back-stage). En aquest escenari, presenten i duen a terme formalment plans racionals i intenten demostrar el seu lideratge; l'estratègia apareix com quelcom articuladament planejat i analitzat sobre el paper durant la presentació. No obstant això, entre bastidors es troba principalment el resultat d'un procés acurat de creació de consens (política), la cerca d'un llenguatge comú (producció de sentit) i obtenció de les mesures adequades per aconseguir que l'organització funcioni i descobrir el que ha de venir (resiliència). La perspectiva de la resiliència tot just s'aplicava en escena, però dominava entre bastidors. 

Debat: compte amb el desnivell

Els estrategs del sector públic en la nostra enquesta van veure una bretxa entre la situació actual i la desitjada. Inicialment, sentien que era necessari tancar i tancar aquesta bretxa. No obstant això, en les nostres sessions d'enquesta de retroalimentació, els participants van començar a redefinir la seva conclusió preliminar. El que inicialment van veure com un defecte va ser reencuadrado com funcional. Això s'assembla al que Heifetz et al. (2009) crida a la il·lusió del sistema amb errors. El que sembla estar malament no sempre està 'trencat'. Les organitzacions no són productes d'atzar, sinó que són creades pels seus membres, per als que l'organització funciona d'una manera o altra.

Seguint a Heifetz, proposem reavaluar la bretxa entre "el que és" i "el que hauria de ser": una dicotomia que té serioses limitacions i que diu molt sobre com els estrategs miren a la seva organització. Com vam aprendre de les sessions de retroalimentació, el 'aquí i ara' ens diu quins problemes veuen les persones a la practicar. La demanda dea un pla pot provenir d'una falta de significat compartit o incertesa sobre el futur. La demanda d'una estratègia "menys política" pot reflectir la naturalesa política inherent de l'organització, però el que es necessita no és menys política sinó habilitats més efectives per ajudar les persones a lluitar amb la naturalesa política de l'organització. De la mateixa manera, els bons plans poden ajudar a donar un millor sentit a les organitzacions.

La comprensió de l'estratègia en la pràctica requereix una comprensió del context. Adoptem l'estratègia tenint en compte el context i està implícit en la "bondat d'ajust" de l'estratègia, fins i tot si un inicialment tendeix a veure una bretxa entre la teoria i la pràctica.

Martijn van der Steen és Degà Associat i Director Adjunt de l'Escola d'Administració Pública dels Països Baixos (NSOB). Mark van Twist és professor d'administració pública a la Universitat Erasmus de Rotterdam i degà i membre de la Junta de l'Escola d'Administració Pública dels Països Baixos.