INTRODUCCIÓ

En els darrers anys, els governs centrals s’han trobat amb una major dependència respecte de tercers per tal de desenvolupar i d’implementar les polítiques públiques i de prestar els serveis públics, fruit del procés de descentralització de tasques i responsabilitats cap a altres nivells governamentals i organismes públics. Això ha donat lloc a tot tipus d’acords de xarxa: entre departaments governamentals (horitzontal), entre els governs central i els descentralitzats (vertical), i entre el govern central i altres organitzacions públiques, privades i híbrides (intersectorials) (Ling 2002).

I no es tracta només del fet que els acords de xarxa al sector públic siguin de totes les formes i mides, sinó que sembla que la majoria dels experts es refereixen a alguna cosa diferent quan parlen de xarxa, fins i tot quan estan utilitzant els mateixos qualificatius, com política, de governança, pública o en col·laboració. Aquesta introducció no és pas el lloc per presentar un resum complet sobre aquesta qüestió, però sembla prou justificat dedicar-hi quatre ratlles respecte de què volem dir en general i a què ens referim en aquest treball en particular. Cal fer una distinció important entre les xarxes polítiques, com un tipus horitzontal de governança (com a alternativa a les jerarquies i els mercats) (Kickert, Klijn i Koppenjan 1997), i les xarxes de col·laboració, com un instrument governamental concret per desenvolupar i/o implementar polítiques i per prestar serveis públics per part de tercers (Rethemeyer i Hatmaker 2008).

En aquest article ens basarem en la nostra recerca sobre les xarxes regionals [1] de col·laboració en el sector públic holandès (Klaster, Muntslag, Ehrenhart i Hicks 2010). Les xarxes de col·laboració són interinstitucionals i intersectorials, ja que inclouen organitzacions públiques, privades i híbrides. Són temporals i, en certa manera, treballen sota mandat, ja que el Govern central holandès només les finança per un període de quatre anys, aproximadament. El seu objectiu és augmentar el nivell educatiu general de la població activa holandesa per mitjà de mesures d’aprenentatge permanent. Per tant, les xarxes són responsables de traduir les aspiracions nacionals del Govern central en objectius i activitats a escala regional. L’objectiu del Govern central és doble: l’objectiu en matèria de continguts, d’una banda (és a dir, estimular l’aprenentatge permanent) i, de l’altra, assolir una col·laboració sostenible entre els actors regionals rellevants (per exemple, els municipis, les escoles d’adults i la formació professional, els proveïdors de seguretat social i les empreses) (Ministeri d’Afers Socials i Ocupació 2005). Tenint en compte que els projectes són de caràcter temporal, això s’hauria de traduir en una cooperació voluntària i continuada, no finançada pel govern, en l’àmbit de l’aprenentatge permanent entre les organitzacions participants. En la literatura sobre l’efectivitat organitzacional està molt estesa la idea que diferents criteris d’eficàcia poden tenir una correlació feble o fins i tot negativa (Meyer 2002, 2-3). En el context encara més complex de les xarxes, és probable que també sigui així. Per tant, proposem la pregunta següent: com es pot avaluar l’eficàcia de la xarxa des del punt de vista d’aquest doble objectiu?

Eficàcia de les xarxes

Hi ha molts estudis que s’han centrat a descriure, entre d’altres, l’aparició de les xarxes i les estructures de xarxes, o han tractat l’eficàcia de la xarxa com una variable dependent, centrant-se en els factors determinants per a l’eficàcia o l’èxit de la xarxa (Provan, Pesca i Sydow 2007; Kenis i Provan 2009). S’ha debatut a bastament, no obstant això, l’eficàcia de la xarxa en ella mateixa, però encara no s’ha arribat a comprendre-la del tot. Una de les raons és que l’eficàcia de la xarxa és altament dependent del context, cosa que complica la possibilitat de mesurar el concepte i dificulta, així mateix, que se’n puguin comparar les diverses recerques. L’eficàcia de la xarxa a escala de xarxa és, sobretot, la més poc investigada. Estudiar els resultats d’un únic membre de la xarxa o de parelles és més fàcil que tractar de determinar l’èxit global de tota una xarxa. Pel que fa a les xarxes de col·laboració en el sector públic, el resultat per als clients, que suposadament són els qui més es beneficien d’uns serveis públics conjunts i ben ajustats (és a dir, l’acompliment en l’àmbit de la xarxa), és més important —almenys per al govern central i el públic— que els beneficis obtinguts per cadascuna de les organitzacions participants.

Una de les crítiques que s’acostuma a fer dels estudis sobre l’eficàcia de la xarxa és que els indicadors d’acompliment s’utilitzen com a criteris d’acompliment. Els experts afirmen que sobretot els indicadors tous —com la confiança, la comunicació, el compromís, l’aprenentatge compartit, i els valors i els objectius compartits—, s’utilitzen com a criteris d’eficàcia per compensar la manca de criteris de resultats objectius (Kenis i Provan 2009). Dit d’una altra manera, molts estudis tenen el supòsit implícit que una xarxa és efectiva quan els seus participants col·laboren "bé" (Herranz 2010).

Des del nostre punt de vista, en determinades circumstàncies, aquests indicadors de procés “tous” poden ser indicadors rellevants, i fins i tot pot ser considerats com a criteris addicionals si un dels objectius és la sostenibilitat de la xarxa. Us il·lustrarem aquest argument amb un exemple del sector públic holandès.

Criteris d'eficàcia: el contingut versus el procés

Com hem exposat, el govern central té un doble objectiu pel que fa a aquestes xarxes en concret: l'objectiu en matèria de continguts a curt termini i una infraestructura interorganitzacional sostenible que permeti donar continuïtat a les activitats un cop s’acabi el finançament governamental. L'objectiu en matèria de continguts polítics és augmentar el nivell educatiu general de la població activa holandesa. Entre els instruments necessaris per assolir aquest objectiu general, s’hi inclouen l’acreditació de l'aprenentatge previ (RPL) i cursos basats en l’aprenentatge en el treball.[2] Les xarxes regionals de col·laboració es fixen objectius per a elles mateixes (és a dir, un cert nombre d’RPL i de cursos basats en l’aprenentatge en el treball), sobre la base de les circumstàncies regionals específiques. El Govern central controla el nombre i el percentatge d’objectius assolits. El segon objectiu és rellevant per al Govern central perquè 1) les mesures desenvolupades durant el període de finançament s’han de continuar implementant un cop el govern deixi de finançar-les governamental, i 2) els nous problemes en l'àmbit de l'educació i de l'ocupació probablement inclouran la major part d'aquests actors. Per tant, posar una base per a una futura cooperació similar o continuada afegirà de ben segur aportarà un valor afegit a l'eficàcia dels projectes de futur compartits entre els integrants de la xarxa. Aquest segon objectiu, però, és menys explícit, i no té un seguiment sistemàtic; el Govern central l’estimula, bàsicament, mitjançant la “gestió a través del discurs”.

Hem comparat dues xarxes regionals; una que va tenir un gran èxit d’acord amb el nombre d’RPL i de cursos d'aprenentatge basats en la feina realitzats, i una altra que va obtenir uns resultats quantitativament inferiors. El que esperàvem en comparar-les era que "el cas de la millor pràctica" ens proporcionaria algunes idees preliminars sobre els factors responsables de l'èxit de les xarxes en aquest context en particular. El que vam observar, tanmateix, va ser una discrepància entre la forma en què el govern central jutjava les xarxes de col·laboració i en com els participants mateixos percebien el progrés de la xarxa. Bàsicament, en preguntar sobre l'eficàcia o sobre l'èxit relatiu de la xarxa, sovint els participants no es van referir als resultats quantitatius, sinó al procés de col·laboració. Dit d'una altra manera, els participants en la xarxa no percebien els resultats quantitatius com un bon indicador de la "força" de la seva xarxa, que, segons van indicar, es basava en les relacions i les expectatives respecte de la continuïtat de les activitats desenvolupades per la xarxa.

Un cas il·lustratiu

Vam detectar, inesperadament, que la xarxa amb més producció quantitativa era la que havia tingut més dificultats per aconseguir i mantenir el compromís dels actors implicats, mentre que l'altra xarxa, que havia desenvolupat unes relacions interorganitzacionals sòlides i basades en la confiança, va tenir, tanmateix, menys èxit en l’assoliment concret dels resultats a curt termini. Aquesta troballa sembla tan paradoxal com contrària a la intuïció, i aquest sentiment es va veure reforçat quan va, descobrir que la baixa qualitat de la cooperació havia estat, en realitat, induïda per la pressió i l'èmfasi en uns resultats quantitativament elevats.

Una de les raons que expliquen els elevats resultats de la primera xarxa és la implicació d'una organització que havia treballat en la prestació d’RPL abans d'iniciar el projecte. Aquesta organització, el director de la qual també era el líder de la xarxa, va dur a terme moltes de les tasques operatives (com ara reclutar i inscriure-hi els clients), algunes de les quals eren realitzades originalment per cadascuna de les escoles. Si bé això va proporcionar a la xarxa un llançament ràpid i resultats posteriors elevats, va establir, alhora, les bases per a la frustració i la desconfiança entre els membres de la xarxa. A més, el director/líder de la xarxa —fortament pressionat pels seus directius perquè obtingués resultats— va assumir tantes tasques operatives que li va quedar poc temps per construir el compromís i unes relacions de col·laboració entre les organitzacions participants a escala administrativa. A causa d'aquesta falta de compromís administratiu, la cooperació entre les organitzacions a escala operativa era fràgil, ja que depenia en gran manera de la voluntat d'uns quants individus. Per tant, es van fer pocs progressos per integrar les noves activitats als processos organitzatius regulars de les organitzacions participants, la qual cosa és cabdal per donar continuïtat a les activitats quan el govern deixi de finançar-les.

A la segona xarxa de col·laboració, els nivells de confiança, el compromís i la qualitat general de la cooperació eren força elevats, malgrat que a la xarxa hi participaven escoles que competien en la formació d'adults i la formació professional. El fet que el líder de la xarxa fos una persona externa és una possible raó que explicaria els elevats resultats del procés, ja que era percebut com una persona imparcial. De la mateixa manera, el govern provincial (que no tenia guanys individuals per obtenir) era també percebut com un membre imparcial. Les reunions periòdiques, tant a nivell administratiu com a nivell operatiu, i les sòlides relacions interpersonals, per exemple entre els representants de les escoles que competien entre si, són els altres elements que expliquen els resultats relativament alts del procés. Com que els membres de la xarxa valoraven molt les relacions de confiança entre les organitzacions i —en particular— entre les persones, les decisions es prenien sobre la base del consens, cosa que comportava que els processos de presa de decisions fossin exhaustius. Això pot explicar per què els resultats quantitatius concrets van ser inferiors als esperats.

DISCUSSIÓ

Una explicació lògica del nivell elevat de producció quantitativa malgrat els problemes de cooperació a la primera xarxa sembla que es deu al fet que invertir molt en l’acompliment dels objectius pren temps a la possibilitat de construir bones relacions, basades en la confiança, amb els socis de la xarxa. O, dit d'una altra manera, invertir molt temps a construir unes relacions sòlides, basades en la confiança, en el si de la xarxa, pot impedir assolir, a curt termini, els resultats quantitatius establerts. La teoria de xarxes suggereix que les xarxes dirigides per un únic actor [3] que les lideri poden ser més eficients i eficaces (Provan i Milward 1995; Vollenberg, Raab i Kenis 2007), perquè la implementació pot començar abans gràcies al fet que es destina un termini més curt de temps a prendre decisions i al debat. Les xarxes en què els seus participants en comparteixen el govern requereixen més nivells de cooperació i de comunicació per poder assolir i implementar les decisions i mantenir, alhora, la implicació i el compromís dels seus membres.

Es podrien afegir aquí alguns aspectes crítics addicionals en aquest sentit. S’ha plantejat la hipòtesi (Provan i Kenis, 2007) que una xarxa centralitzada és especialment eficaç en les situacions en les quals globalment hi ha un baix nivell de confiança entre els membres de la xarxa, però en què els altres membres confien altament en l’actor central que la lidera. Aquest últim clarament ha mancat en la nostra xarxa centralitzada, dirigida per una organització (és a dir, la xarxa amb alts resultats de contingut), de manera que l’existència d’un únic actor central no explica totalment aquests alts resultats. Sembla que el simple fet que l’organització central estigués pressionant tant per establir aquests resultats va ser un factor clau tant per als resultats quantitativament alts com per a la cooperació poc valorada. Una possible explicació addicional es pot trobar en la fase de la xarxa. Les observacions descriuen el primer any d’ambdues xarxes. No és difícil imaginar que una xarxa que està en la fase inicial ha d’invertir molt en les seves relacions abans de poder obtenir resultats, tot i que sovint se suposa que assolir uns resultats concrets i uns "guanys ràpids" motiva els membres de la xarxa.

Rellevància i preguntes futures

En molts àmbits polítics, inclòs el camp de les polítiques d’educació i ocupació, el govern central holandès opta cada vegada més per les xarxes col·laboratives regionals com a enfocament per abordar diverses qüestions relatives a les polítiques. El procés actual de descentralització dels governs centrals cap als governs descentralitzats ha incrementat la necessitat de la col·laboració regional, per tal d’afrontar aquells problemes (els wicked problems o “problemes perversos”) que no pot resoldre adequadament un única organització (local) ni es poden solucionar en un únic sector o nivell governamental.

L’argument central d’aquest treball és que hi podria haver un equilibri entre dos tipus d’objectius i, posteriorment, dos tipus de criteris per a l’eficàcia de les xarxes. L’argument aparentment lògic que els alts nivells de confiança i de col·laboració sumaran en els resultats del contingut d’una xarxa potser no és tan senzill com pot semblar a primera vista. La pregunta que queda per al govern central és aquesta: Com podem orientar i estimular una col·laboració regional eficaç? Si l’aparició d’una col·laboració regional sostenible és un objectiu en si mateix, el govern central hauria de continuar gestionant només per mitjà d’objectius quantitatius a curt termini, o bé això anirà en detriment dels esforços de col·laboració a llarg termini? Caldrà fer una recerca longitudinal sobre aquests tipus de xarxes col·laboratives per poder donar una resposta a aquesta pregunta.

Referències

Herranz, Jr.; J. (2010). “Network performance and coordination: A theoretical review and framework.” A: Public Performance and Management Review, 33(3): 311-341.

Kenis, P. N.; Provan, K. G. (2009). “Towards an exogenous theory of public network performance.” A: Public Administration, 87(3), 440-456.

Kickert, W. J. M.; Klijn, E.-H.; Koppenjan, J. F. M. (1997). Managing complex networks. Londres: Sage Publications.

Klaster, E.; Muntslag, D. R.; Ehrenhart, M. L.; Hicks, J. N. (2010). Implementing national policy at the local level: Assessing the effectiveness of local implementation networks in the Netherlands. Paper presentat a la Reunió Anual de l’Academy of Management, Montreal, 6-10 d’agost.

Ling, T. (2002). “Delivering Joined-Up Government in the UK: Dimensions, Issues and Problems. A: Public Administration, 80(4): 615-642.

Meyer, M. W. (2002). Rethinking Performance Measurement. Cambridge: University Press.

Ministry for Social Affairs and Employment (2005). Leven Lang Leren. [Lifelong Learning: Carta del ministre a la Cambra de Representants, amb data 1 de març de 2005; KST84525]. The Hague: SDU Uitgevers.

Provan, K. G.; Fish, A.; Sydow, J. (2007). “Interorganizational networks at the network level: A review of the empirical literature on whole networks.” A: Journal of Management, 33, 479-516.

Provan, K. G.; Kenis, P. N. (2007). “Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness.” A: Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2), 229-252.

Provan, K. G.; Milward, H. B. (1995). “A preliminary theory of interorganisational effectiveness: A comparative study of four community mental health systems.” A: Administrative Science Quarterly, 40, 1-33.

Rethemeyer, R. K.; Hatmaker, D. M. (2008). “Network management reconsidered: an inquiry into management of network structures in public sector service provision.” A: Journal of Public Administration, Research and Theory ,18(4), 617-646.

Vollenberg, M.; Raab, J.; Kenis, P. N. (2007). Provan and Milward 1995 Revisited: A case study on network structure and network effectiveness of a Dutch mental health care network. Paper presentat a la 9a PMR Conference, Tucson, 25-27 d’octubre.