Les institucions polítiques no tan sols són instruments per resoldre problemes que permeten superar els problemes de l'acció col·lectiva. També són estructures de restriccions imposades pels qui tenen el poder amb vista a protegir els seus interessos millors (Moe, 2005). En ambdós casos, les institucions polítiques usualment són enteses com uns conjunts estables de normes i convencions que tendeixen a produir uns patrons de comportament regulars. La perspectiva institucionalista ofereix molta seguretat a l'anàlisi política perquè proporciona més predictibilitat en un món incert per exemple, Peters ha escrit que 'les institucions són realment importants, més fins i tot que qualsevol altra cosa que es pugui utilitzar per explicar les decisions polítiques' (2005:164). Tanmateix, les institucions són el producte de l'acció humana i, de fet, amb el temps poden experimentar canvis. Les velles institucions es van erosionant o desmantellant, com ha succeït amb algunes de les estructures neocorporatives tradicionals que garantien la intermediació d'interessos a l'Europa continental, mentre en van sorgint de noves, que es van expandint arreu del món, com ha succeït amb els bancs centrals independents els darrers anys. En conseqüència, el canvi institucional també s'hauria de tractar com una variable que cal explicar.

Dues recerques seminals de Streeck i Thelen (2005, en endavant S-T) i de Mahoney i Thelen (2009, en endavant M-T) han aplanat el camí per a l'estudi del canvi institucional. La intuïció fonamental de S-T és que les institucions canvien al llarg d'un procés gradual que finalment resulta transformador. Per bé que el canvi institucional també pot ser radical i abrupte, es considera que prevalen les transformacions graduals, les quals mereixen una atenció especial. Segons S-T, el canvi transformador gradual es produeix per quatre modes alternatius. El primer és el procés 'per capes' o layering, que equival a un procés de canvi que s'efectua no per mitjà d'un sol moment crític, sinó per mitjà del desenvolupament progressiu de nous elements paral·lelament a les disposicions tradicionals, que finalment acaben alterant la institució d'una forma fonamental. El segon és el 'desplaçament', que es produeix quan l'aparició i difusió de noves institucions ve a qüestionar les formes organitzatives existents, cada vegada més desacreditades i bandejades. El tercer és el concepte de 'deriva', relacionat amb l'erosió i l'acabament de les disposicions institucionals actuals, que es pot produir quan deixen de ser objecte d'un manteniment actiu i d'ajustar-se als canvis socials, econòmics i polítics. El quart és que les institucions existents només es poden 'reconvertir' per atendre uns objectius i unes funcions diferents. M-T han anat més enllà en la comprensió del canvi institucional traçant-ne un model explicatiu molt detallat. Les variables explicatives de més nivell que combinen per obtenir els quatre modes de canvi esmentats més amunt són les possibilitats de veto i el nivell de discrecionalitat en la interpretació i l'execució del marc institucional en cada un d'ells. Segons això, el layering és el resultat d'un context polític que es caracteritza per unes grans possibilitats de veto, combinades amb un baix nivell de discrecionalitat en la interpretació i l'execució. El desplaçament és el producte que resulta d'unes poques possibilitats de veto i una baixa discrecionalitat. La deriva possiblement es produeix quan hi ha moltes possibilitats de veto i una alta discrecionalitat en la interpretació i l'execució. Finalment, la conversió és el producte de la combinació d'unes escasses possibilitats de veto i una alta discrecionalitat en la interpretació i l'execució.

La meva opinió en aquest sentit és molt senzilla (Maggetti, 2014). Les propostes de S-T i de M-T, si bé són molt útils, no són una teoria general del canvi institucional, malgrat que a vegades siguin percebudes com a tals, sinó que s'han d'entendre més aviat en relació amb la tendència general a favor de la liberalització política i econòmica que ha caracteritzat nombrosos processos de canvi institucional els darrers anys. Per analitzar la dinàmica del canvi institucional en altres contextos, cal fer un cert ajust. En concret, la tendència concomitant que està perfilant el desenvolupament de les democràcies capitalistes avançades -la re-regulació per mitjà de l'establiment d'unes agències reguladores independents- és un bon cas d'estudi. Així doncs, el primer que hem fet ha estat traslladar el marc analític de S-T i M-T a fi d'examinar els processos específics de canvi que caracteritzen el naixement de l'estat regulador. El layering regulador es pot veure com un procés de canvi incremental que es basa en les regles i en les organitzacions ja existents a través de fenòmens reguladors aparentment marginals i no fonamentals, els quals, tanmateix, acabaran alterant la lògica del model regulador. El desplaçament regulador es produeix quan s'importen de l'estranger els instruments reguladors innovadors, els quals, amb el pas del temps, resulten cada vegada més comuns i legitimats, cosa que porta a l'establiment de 'colònies' de nous reguladors. La deriva reguladora es pot entendre com un procés d'obsolescència reguladora a través del qual les regles i les organitzacions existents no s'actualitzen davant dels nous riscos i oportunitats que es presenten. El resultat és que el marc regulador es converteix de facto en menys estricte i menys efectiu. Finalment, la conversió reguladora indica un fenomen de reconfiguració reguladora que no havien previst els qui van elaborar les regles i van definir els objectius del model regulador.

En segon lloc, hem aplicat el model explicatiu de M-T en l'establiment de reguladors independents en els sectors de la banca i les finances, les telecomunicacions, l'electricitat i la competència a Suïssa. L'anàlisi empírica ens ha mostrat que un procés de layering regulador, com es podia esperar, fou el que va caracteritzar principalment les reformes reguladores que es van produir en els sectors de les telecomunicacions i l'electricitat. Tanmateix, contràriament a les expectatives que es produís una deriva a causa de la combinació d'unes altes possibilitats de veto amb una exigència reguladora feble, la reforma reguladora del sector financer es va produir per un desplaçament regulador, la qual cosa implicava l'adopció d'un model exogen. Més encara: en el cas de la competència, el procés de canvi es pot interpretar també com de layering regulador, enfront de les expectatives de deriva reguladora. Així doncs, ha resultat que el marc de M-T modificat ha funcionat només parcialment. Es podria argumentar que el 'cas especial' de Suïssa és intrínsecament un desafiament a l'hora d'il·lustrar una teoria del canvi institucional. No obstant això, les suposades 'especificitats' de les institucions polítiques suïsses ¿per exemple, la democràcia directa, el federalisme i la presència de 'governs amb interessos privats'¿ haurien estat fins i tot més coherents amb una situació d'indecisió, com s'esperava, la qual hauria portat a una deriva institucional més que a formes proactives de transformació institucional gradual, com el layering i, fins i tot, el desplaçament. Així doncs, el cas suís probablement assenyala una necessitat més general de fer més extensiva la teoria de Streeck, Thelen i Mahoney.

Sobre aquesta base, podem afirmar, en primer lloc, que la discrecionalitat en l'execució no és gaire rellevant en les reformes reguladores, sinó que s'hauria de tenir en compte més aviat el tipus de canvi institucional. El marc de S-T i M-T s'ha desenvolupat per estudiar fenòmens de reducció o de desregulació, provocats per factors estructurals i internacionals. En canvi, els models d''agencificació' que hem il·lustrat en la nostra contribució mostren que les possibilitats de veto, si bé són importants, es poden superar. Fins i tot davant de casos de veto, el canvi institucional es pot fer a través del layering o del desplaçament, més que de la deriva, si els seus efectes de distribució no amenacen directament les unitats constitutives existents i si hi ha un model comú que sigui considerat una 'millor pràctica'. Aquest fou precisament el cas del model de l'agència reguladora independent integrada, que va constituir el projecte institucional per construir un nou regulador financer a Suïssa. En segon lloc, és plausible que la direcció del canvi institucional configuri el mode de transformació gradual. El desplaçament possiblement és més probable en la reforma reguladora d'un model que abans ha estat autoregulat, com la banca i les finances, perquè re-regular aquest tipus de sector requereix una intervenció 'positiva' que estableixi un nou règim regulador amb més autoritat pública. Per contra, el layering és possiblement més usual en els fenòmens de re-regulació de sectors que abans eren de propietat estatal o de regulació pública, com el de les telecomunicacions. Re-regular aquests sectors implica introduir-hi la competència sense necessitat d'alterar les disposicions institucionals que ja s'hi apliquen, amb la finalitat d'assegurar la coordinació entre els diferents actors individuals i col·lectius.

Martino Maggetti és professor titular de l'Institut d'Estudis Polítics i Internacionals (IEPI) de la Universitat de Lausana.

Referències bibliogràfiques

Maggetti, M. (2014): 'Institutional Change and the Evolution of the Regulatory State: Evidence from the Swiss Case'. International Review of Administrative Sciences, 80(2): 276-297.

Mahoney, J.; Thelen, K. (2009): Explaining Institutional Change. Ambiguity, Agency, and Power. Cambridge MA: Cambridge University Press.

Moe, T. M. (2005): 'Power and Political Institutions'. Perspectives on Politics, 3: 215-233.

Peters, B. G. (2005): Institutional Theory in Political Science: The 'new Institutionalism'. Londres: Continuum.

Streeck, W.; Thelen, K. (2005): Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies. Oxford; Nova York: Oxford University Press.