Ús òptim dels recursos (Value for Money)

L’ús òptim dels recursos (Value for Money, VFM) és l’argument que utilitzen els governs per implantar les societats publicoprivades. El VFM no és un concepte unitari, sinó una concepció social que Guthrie i Parker (1997) denominen una “màscara mal·leable”. El concepte de VFM com a mecanisme per ajustar i millorar el rendiment va guanyar popularitat els gloriosos dies del moviment de la Nova Gestió Pública (NPM). A partir dels principis de l’NPM es poden extreure diferents beneficis de les societats publicoprivades (Blanken, 2008):

1.       El govern es pot concentrar en les seves activitats essencials.

2.       Augmenta l’eficiència per la introducció de competència.

3.       S’aconsegueix reduir els costos mitjançant la introducció d'epecificacions de producció.

4.       S’aconsegueixen sinergies perquè els mecanismes de disseny, construcció i funcionament estan integrats en un contracte.

5.       Es transfereixen els riscos al mercat.

Avaluar els beneficis i, consegüentment, l’ús òptim dels recursos és difícil. Això es deu sobretot a les dificultats a l’hora de mesurar el rendiment (avaluar l’eficiència) i els resultats (valorar l’efectivitat). Això no obstant, la majoria dels governs exigeixen que es demostri el VFM abans de posar en funcionament qualsevol projecte de societat publicoprivada. Amb aquesta finalitat, diversos països fan servir un “comparador del sector públic” com a referència quantitativa per comparar-hi les ofertes del sector privat. Molts autors han criticat l’ús d’aquest comparador del sector públic, especialment per la manera com es quantifiquen i valoren els riscos. Les avaluacions de riscos en el comparador es basen en previsions arbitràries i no en dades històriques fiables.

Però el valor afegit dels contractes de societats publicoprivades no es limita als purs beneficis financers. La introducció de les societats publicoprivades força el govern a orientar-se més al rendiment i canvia la seva manera d’operar. Alhora, augmenta la responsabilitat social del sector, la qual cosa genera consciència del cicle vital, estimula la innovació i fa créixer la concentració en les necessitats dels clients.

Revisió de les societats publicoprivades

Malgrat les dificultats existents per dur a terme valoracions exactes, els estudis d’avaluació posen de manifest que les fórmules de societats publicoprivades proporcionen un estalvi de costos poc significatiu. Els estudis realitzats pels tribunals de comptes de molts països revelen estalvis de costos d’entre un 2 i un 4%. A més, els pocs informes existents sobre la qualitat generada per les societats publicoprivades no indiquen millores en aquest àmbit. Per exemple, un informe de la Comissió d’Auditoria de l’any 2003 comparava 12 escoles finançades mitjançant el sistema tradicional amb set escoles de finançament privat (Private Finance Initiative, PFI) i concloïa que la qualitat de les escoles PFI no era tan bona com la de les construïdes amb mitjans més tradicionals, mentre que els millors exemples d’innovació procedien de les escoles tradicionals.

Lliçons apreses

Sobre la base dels pocs estudis empírics de què es disposa i de l’atenció negativa que els mitjans de comunicació solen dispensar a les societats publicoprivades, es podria arribar a la conclusió que la introducció de les societats publicoprivades no ha generat els beneficis que es proclamaven. Molts autors i analistes argumenten, per tant, que s’ha de posar fi a les concessions de societats publicoprivades. Amb tot, en realitat el rendiment d’un projecte de societat publicoprivada depèn en gran manera del context macroeconòmic i de l’estructura financera, tal com revela un recent estudi d’avaluació del rendiment dels contractes de concessió en el sector hospitalari (Blanken, 2008). En altres paraules, per millorar el rendiment dels contractes de societats publicoprivades calen canvis en diferents àmbits: polític, organitzatiu i de projecte.

1. Canvis necessaris en l’àmbit polític

Cal adaptar la legislació per fer un ús òptim de les societats publicoprivades en la provisió de béns i serveis públics. Això comporta, per exemple, la creació de procediments ben definits i una distinció clara de rols i responsabilitats (Bult-Spiering i Dewulf, 2006).

S’han d’estandarditzar procediments i contractes per disminuir els costos de transacció. Finalment, cal un flux constant de projectes i potencial per generar liquiditat. Amb la generació d’un corrent continu de projectes i de possibilitats per captar valor i equilibrar els costos i els ingressos, els governs es comprometen d’alguna manera amb el concepte de les societats publicoprivades.

2. Canvis necessaris en l’àmbit organitzatiu

La creació de capacitats en l’àmbit públic és una condició important per a l’èxit. A partir d’un estudi realitzat entre gestors públics i privats participants en societats publicoprivades, Ahadzi et al. (2003) van arribar a la conclusió que les capacitats següents són importants en el sector públic:

§ Capacitats tècniques, com ara saber establir els paràmetres del projecte i les especificacions clares de rendiment;

§ Capacitats organitzatives, com ara el compromís i el nivell de col·laboració dins del sector públic.

Un factor clau en la professionalitat és la creació d’una unitat central de coneixement en la societat publicoprivada, tal com passa a molts països desenvolupats. Aquesta unitat hauria de trobar un encaix suficient en tots els departaments del govern implicats en el desenvolupament urbà i en projectes d’infraestructures. Un altre factor que influeix és el nivell d’experiència existent a les societats publicoprivades. Com més projectes aconsegueixi l’actor públic, més experiència obtindrà.

3. Canvis necessaris en l’àmbit del projecte

Un aspecte important de les societats publicoprivades és la comprensió dels riscos potencials associats a un projecte i les implicacions que aquests riscos poden tenir en termes de costos, calendari i qualitat del projecte. La valoració i assignació dels riscos és una part important atribuïda als contractes amb societats publicoprivades, i per aquest motiu darrerament ha estat tema de debat. En aquest sentit, un dels principals temes de discussió és el fet que alguns riscos es transfereixin al sector públic quan comencen a sorgir problemes. Sembla que el compromís del sector privat per destinar un nivell adequat de riscos (sense garanties del sector públic) és essencial en els projectes de societats publicoprivades.

La participació anticipada dels stakeholders condueix a l’intercanvi de coneixement entre socis i, per tant, a la integració de coneixement en el projecte. Una participació anticipada del sector privat crea més oportunitats de generació de valor afegit tant en els plans com en la realització, i també una disminució dels riscos, ja que la realització i l’explotació estan influïdes per decisions preses en les primeres fases del procés.

Generar un ús òptim dels recursos és possible si s’aconsegueix concentrar-se més en el valor afegit i no sols en els aspectes financers del contracte. Això es pot fer, per exemple, estimulant la contractació basada en resultats a través de la vinculació dels pagaments contractuals als beneficis tangibles proporcionats als usuaris.

Noves recomanacions per a les societats publicoprivades

Per millorar el rendiment de les societats publicoprivades, Bult-Spiering i Dewulf (2006) indiquen tres recomanacions per al canvi.

La primera recomanació fa referència a una manera d’introduir economies d’escala per optimitzar els recursos disponibles. Els motius clau per a un enfocament de cartera estan relacionats amb la flexibilitat, les oportunitats d’innovació i la reducció dels costos de transacció. També pot comportar una competència menor o fins i tot una posició de monopoli en el cas de les empreses privades del sector de la construcció. Malgrat això, les pràctiques actuals, tant a Alemanya com al Regne Unit, no aporten cap indicació sobre aquest tema. Com s’ha exposat abans, la fórmula òptima de societat publicoprivada no existeix; caldria trobar sempre un bon equilibri entre interès públic, qualitat i cost/eficiència.

La segona recomanació està relacionada amb un desplaçament cap a enfocaments més integrals. Atesa l’escassetat d’espai, s’haurien d’integrar funcions espacials. S’espera que la cooperació produeixi valor afegit per a tots els actors. Com que el dinamisme i la complexitat són cada vegada majors, la gestió de projectes integrals es convertirà en el desafiament del futur. Les societats publicoprivades són vistes com la solució per gestionar la complexitat d’aquests projectes.

La tercera recomanació està relacionada amb la tendència cap a la constitució de joint-ventures de base més política. El cas dels programes LIFT del sistema de salut britànic, però també molts projectes de reurbanització de barris marginals a ciutats dels Estats Units i als Països Baixos, són exemples de societats de base més política en les quals s’han integrat les agendes física, social i econòmica. En aquestes societats de cartera, els socis del sector públic i del sector privat són responsables de la planificació estratègica i les societats estan dissenyades per ser adaptables i flexibles a l’hora de satisfer necessitats en evolució. Això indica que el soci del sector privat participa més en qüestions i processos estratègics. És típic d’aquestes solucions que els socis privat i públic es converteixin en responsables i dependents mutus per a l’assoliment d’objectius comuns a llarg termini. El fet de compartir responsabilitats, ingressos i riscos en projectes múltiples a llarg termini és una característica de les joint-ventures de base política, que contrasta amb la més tradicional transferència de riscos i ingressos de les fórmules de concessió basades en projectes. En les societats publicoprivades de concessió, es podria argumentar que el terme “concessió” fa referència a l’altra accepció que té, la de “resolució”, ja que molts contractes de concessió acaben en reclamacions i conciliacions. En les societats de base política l’atenció se centra més en la cooperació i l’alineació d’objectius en un nivell de projecte múltiple.