Els serveis públics 

Privatització i externalització contínues de la prestació de serveis. 

D’una banda, l’externalització i la privatització, impulsades per una política persistent de liberalització dels mercats a la UE, han seguit reforçant la posició i la quota de mercat dels proveïdors del sector privat. Això és especialment cert als països de la CEE, en què les polítiques d’externalització i la privatització de la prestació dels serveis públics es poden considerar també mesures per abordar l’assignatura encara pendent de la seva transformació secular (vegeu els capítols sobre els països de la CEE a Wollmann, Kopric i Marcou, 2016). Això també és aplicable als països del sud d’Europa que, sotmesos una gran pressió pressupostària (deute públic) i instats per la UE i pel FMI, han iniciat la privatització dels seus actius amb la finalitat d’obtenir recursos financers addicionals (vegeu Tsekos i Triantafyllopoulou, 2016, a propòsit de Grècia). 

El retorn del sector públic/municipal en la prestació de serveis públics?

D’altra banda, el sector públic/municipal ha experimentat el retorn de la prestació de serveis, per diversos motius.

A escala global, la creença neoliberal en la superioritat de les forces del mercat i del sector privat enfront del sector públic es va veure molt afectada per la fallida de Lehman Brothers el setembre del 2008 i per les seves repercussions econòmiques i financeres arreu del món, que ha generat un moviment politicopsicològic que han provocat una revaloració generalitzada del paper de l’estat i del sector públic i les seves virtuts de rectificar i posar remei a les fallades del mercat i del sector privat.

Així, mentre als anys noranta el discurs polític i acadèmic donava per descomptat que privatitzar la prestació dels serveis implicaria més qualitat a un cost menor, aquesta idea avui és molt qüestionada, tant per l’experiència pràctica com per la recerca acadèmica. Estudis comparatius realitzats recentment a escala internacional indiquen plausiblement que, amb relació a la prestació de serveis públics, les empreses públiques igualen i fins superen els proveïdors del sector privat.

Aquesta revaloració positiva del paper i dels mèrits de la prestació del sector públic/municipal també es reflecteix i es basa en el “canvi dels valors” politicoculturals que evidencien algunes enquestes representatives i diversos referèndums nacionals i locals, en què la privatització dels actius i dels serveis públics/municipals ha estat rebutjada sovint per una àmplia majoria de la població (vegeu Kuhlmann i Wollmann, 2019, 250).

El retorn del sector públic/municipal s’ha desplegat en dues vies. S’han creat noves empreses municipals o s’han ampliat les existents, a vegades fusionant-se entre elles o formant empreses intermunicipals. A més, els municipis han procedit a remunicipalitzar algunes instal·lacions i serveis, recuperant la participació que abans s’havien venut a les empreses privades o bé internalitzant serveis que fins ara estaven externalitzats, tan bon punt n’han expirar els contractes de concessió. 

Alemanya n’és un bon exemple, especialment en el sector energètic. Després que als anys vuitanta les empreses municipals (Stadtwerke) perdessin terreny en benefici dels quatre gegants energètics privats, ara han recobrat la seva força i la quota de mercat operant a les xarxes locals, i subministrant i també generant energia (renovable) pel seu compte (vegeu Kuhlmann i Wollmann, 2019, 253; Bönker et al., 2016, 91). 

La remunicipalització també ha avançat en el sector de l’aigua en aquells països en què als anys vuitanta les companyies d’aigua privades, especialment les grans empreses internacionals, com les franceses Veolia i Suez, es van expandir pels mercats locals. Aquests darrers anys, els municipis han procedit a readquirir o a reinternalitzar el subministrament d’aigua (vegeu Kuhlmann i Wollmann, 2019, 250; Lieberherr et al., 2016; Hall, 2012). 

No obstant això, per tal d’avaluar amb cautela i de manera realista el potencial d’altres remunicipalitzacions, cal tenir-se en compte alguns obstacles importants. 

¿El (re-)sorgiment del tercer sector?

Serveis públics

En la prestació dels serveis públics, les cooperatives energètiques han fet grans avenços darrerament. Creades usualment per la ciutadania local, s’incorporen al moviment cooperatiu, nascut al segle xix, que està integrat per un gran nombre d’organitzacions (a vegades econòmicament molt potents) que es dediquen principalment a qüestions relacionades amb l’agricultura, l’habitatge, la banca i els consumidors (per a una visió general i algunes dades sobre aquest tema, vegeu Cooperatives Europe, 2015). 

I si l’aparició recent de les cooperatives energètiques és, sens dubte, un exemple destacat d’una iniciativa de la societat, veient la importància creixent de la generació i del subministrament d’energia renovable a escala local és probable que tinguin un gran potencial de creixement. Amb tot, aquestes previsions s’han de fer amb prudència, atès que fins ara la contribució total en termes quantitatius d’aquestes cooperatives a la generació global d’energia ha estat bastant escassa.

Els serveis socials i l’assistència als més necessitats 

Les organitzacions i els actors del tercer sector també han (re-)aparegut en la prestació dels serveis socials personals i l’assistència als més necessitats. Aquest desenvolupament s’ha produït per dues vies.

D’una banda, arran de la crisi financera mundial que va desencadenar el col·lapse de Lehman Brothers al setembre de 2008, els governs europeus van recórrer a les polítiques d’austeritat fiscal i de retallades, que incloïen iniciatives que pretenien exonerar el sector públic de la responsabilitat operativa i financera directa en la prestació dels serveis socials i activar la subsidiarietat per tal d’aprofitar el potencial operatiu i financer de les organitzacions i dels actors del tercer sector. 

Aquesta subsidiarietat la il·lustra la iniciativa política impulsada per la UE l’any 2011, orientada a la creació d’empreses socials (Comissió Europea, 2014).

En segon lloc, les organitzacions i els actors de la societat han ressorgit com a reacció a les retallades financeres inspirades en les polítiques neoliberals que han afectat els serveis socials personals i com a resposta a les necessitats socioeconòmiques que han generat aquestes polítiques, en desplaçar la càrrega operativa i financera novament cap als més necessitats, les seves famílies i els seus col·legues.

Les cooperatives que es dediquen a prestar serveis socials personals i d’assistència es remunten històricament a les organitzacions d’ajuda personal del segle xix. Itàlia és el millor exemple d’aquest desenvolupament extens i continuat. Mentre que a Itàlia el nombre total de cooperatives és avui d’unes 40.000, bona part de les quals dedicades a l’agricultura, a l’habitatge, etc., actualment també existeixen unes 1.400 cooperatives socials (cooperative sociali) i la meitat d’elles es dediquen als infants, a la tercera edat i a l’atenció de les persones discapacitades (Bauer i Markmann, 2016, 288).

A més, com a reacció davant les mesures d’austeritat i la retallada consegüent en la prestació dels serveis socials, han sorgit a la societat diverses iniciatives d’autoajuda amb l’objectiu de proporcionar serveis i assistència per als seus promotors i també per a altres persones. Per exemple, a Grècia, han sorgit diversos grups voluntaris, primer a les grans ciutats, com els “atenistes” a Atenes, i després “arreu del país” (Tsekos i Trantafyllopoulou, 2016, 144).

Malgrat aquest notable (re-)sorgiment de diverses iniciatives, organitzacions i actors de la societat (del tercer sector), el seu desenvolupament i la seva expansió s’han de valorar amb cautela. El seu handicap més important és el seu potencial financer, que és molt precari. Encara que han demostrat que tenen capacitat de mobilitzar recursos financers addicionals (diners de donacions, quotes dels membres, càrrecs als usuaris) i recursos humans (voluntaris), i competències emprenedores i organitzatives (especialment en el cas de les empreses socials), el seu compromís a llarg termini i el seu creixement al llarg del temps dependran fonamentalment de si disposen de prou finançament públic. La rellevància d’aquest aspecte financer l’ha assenyalat un important estudi internacional que s’ha fet recentment sobre el tercer sector (vegeu Enjolras et al., 2016, 9). 

Observacions finals: el pèndol torna enrere?

Veient que el sector municipal torna a prestar serveis públics i que (re-)sorgeixen les organitzacions i els actors socials/del tercer sector en la prestació de serveis socials personals i d’assistència als més necessitats, es planteja la qüestió de si, des d’una perspectiva històrica, “el pèndol ha tornat enrere”.

La imatge del pèndol està extreta del treball seminal de Polanyi sobre la Gran Transformació (vegeu Polanyi, 1944), en què analitzava les oscil·lacions que es produïen a llarg termini entre la regulació estatal i els mercats, i viceversa. Adoptada per Millward (vegeu Millward, 2005), la imatge del pèndol ha estat utilitzada des de llavors en el debat internacional sobre la prestació de serveis en termes comparatius (vegeu Wollmann/Marcou, 2010; Hall, 2012; Wollmann, 2016a, 331). 

Tanmateix, encara que la metàfora del pèndol certament ofereix una visió heurística útil que permet identificar analíticament les seves fases de desenvolupament i les seves oscil·lacions, cal tenir-se en compte dues limitacions intrínseques o dos “paranys” que ens prevenen davant de conclusions precipitades. D’una banda, cal observar i tenir molt en compte les condicions i les especificitats contextuals de cada fase i situació respecte a les seves condicions històriques de partida i els seus punts de referència. En segon lloc, aquesta imatge no ens ha de portar a acceptar automàticament una mena de determinisme o el caràcter cíclic del moviment del pèndol que se’n va i torna (vegeu també Bönker et al., 2016, 81).

Hellmut Wollmann és professor emèrit d’Administració Pública de la Humboldt-Universität zu Berlin.

*Aquest text es basa en l’article publicat per Wollmann (2018) a l’International Public Management Journal.

Referències

Bauer, H.; Markmann, F. (2016): “Models of Local Public Service Delivery: Privatization, Publicisation and Renaissance of the Cooperatives?” A: Wollmann, H.; Kopric, I.; Marcou, G. (ed.): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Palgrave Macmillan, p. 281-296.

Bönker, F.; Libbe, J.; Wollmann, H. (2016): “Re-Municipalisation Revisited: Long-Term Trends in the Provision of Local Public Services in Germany”. A: Wollmann, H.; Kopric, I.; Marcou, G. (ed.): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Palgrave Macmillan, p. 71-86.

Bönker, F.; Hill, M.; Marzanati, A. (2010): “Towards marketization and centralization? The changing role of local government in long-term care in England, France, Germany and Italy”. A: Wollmann, H.; Marcou, G. (ed.): The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham: Edward Elgar, p. 97-118.

Comissió Europea (2014): A map of social enterprises and their eco-systems in Europe.

Cooperatives Europe (2016): Key figures 2015. https://coopseurope.coop/sites/default/files/The%20power%20of%20Cooperation%20-%20Cooperatives%20Europe%20key%20statistics%202015.pdf

Enjolras, B.; Salamon, L.; Sivesind, K. H.; Zimmer, A. (2016): The Third Sector. A Renewal Resource for Europe. Summary of Main Findings of the Third Sector Impact Project. http://www.thirdsectorimpact.eu

Esping-Andersen, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton, Princeton University Press.

Hall, D. (2012): Re-municipalising municipal services in Europe. A Report commissioned by EPSU to Public Services International Research Unit (PSIRU). https://www.epsu.org/sites/default/files/article/files/Redraft_DH_remunicipalization.pdf

Kuhlmann, S.; Wollmann, H. (2019): Public Administration and Administrative Reforms in Europe. An Introduction in Comparative Public Administration. 2a ed. Cheltenham: Edward Elgar.

Lieberherr, E.; Viard, C.; Herzberg, C. (2016): “Water Provision in France, Germany and Switzerland: and Divergence”. A: Wollmann, H.; Kopric, I.; Marcou, G. (eds.): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Palgrave Macmillan, p. 249-264.

Mikula, L.; Walaszek, M. (2016): “The evolution of local public services provision in Poland”. A: Wollmann, H.; Kopric, I.; Marcou, G. (ed.): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Palgrave Macmillan, p. 169-184.

Millward, R. (2005): Public and Private Enterprise in Europe: Energy, telecommunication and transport 1830-1990. Cambridge: Cambridge University Press.

Montin, S. (2016): “Local government and the market. The case of public services and care for the elderly in Sweden”. A: Wollmann, H.; Kopric, I.; Marcou, G. (ed.): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Palgrave Macmillan, p. 87-102.

Nemec, J.; Soukopova, J. (2016): “Mixed System: Transformation and Current Trends in the Provision of Local Public Services in the Czech and Slovak Republics”. A: Wollmann, H.; Kopric, I.; Marcou, G. (eds.): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Palgrave Macmillan, p. 151-168.

Polanyi, K. (1944): The Great Transformation. Boston, Beacon Press.

Tsekos, T.; Triantafyllopoulou, A. (2016): “From Municipal Socialism to the Sovereign Debt Crisis: Local Services in Greece 1980-2015”. A: Wollmann, H.; Kopric, I.; Marcou, G. (ed.): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Palgrave Macmillan, p. 135-150.

Wollmann, H. (2006a): “The Fall and Rise of the Local Community: A Comparative and Historical Perspective”. Urban Studies, 43(8): 1414-1438.

Wollmann, H. (2016b): “Public and Social Services in Europe: From Public and Municipal to Private Provision – and Reverse?” A: Wollmann, H.; Kopric, I.; Marcou, G. (ed.): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Palgrave Macmillan, p. 197-312.

Wollmann, H. (2018): “Public and personal social services in European countries from public/municipal to private– and back to municipal and ‘third sector’ provision?” International Public Management Journal, número especial.

Wollmann, H.; Marcou, G. (ed.) (2010): The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham: Edward Elgar.

Wollmann, H.; Kopric, I.; Marcou, G. (ed.) (2016): Public and Social Services in Europe. From Public and Municipal to Private Sector Provision. Palgrave Macmillan.