Per tant, un escenari de futur per a l’administració pública és la continuació del model de canvi que la Nova Gestió Pública i altres reformes descentralitzadores esmentades anteriorment ja han anat establint. Moltes d’aquestes reformes han aconseguit assolir els seus objectius d’una major eficiència i de reducció d’algunes de les disfuncions “burocràtiques” estereotipades de l’administració pública convencional. A més, hi ha algunes evidències que el sector públic ha adquirit un caràcter més obert i democràtic com a conseqüència d’una altra sèrie de reformes que han intentat implicar als administrats, tant en el seu rol de clients com en el seu rol més general de ciutadans, en les decisions públiques (vegeu Peters, 2001). Si bé molts acadèmics i professionals han qüestionat els objectius de les reformes dutes a la terme en l’àmbit de la gestió, és evident que el sector públic caracteritzat per una major descentralització i delegació de funcions continuarà existint, i que en alguns països i en determinats àmbits polítics s''avançarà cap a una major descentralització.

Els canvis en la gestió i la democratització del sector públic, que persisteixen i que fins i tot és possible que s’estiguin intensificant, han provocat una sèrie de problemes que estan donant lloc al segon escenari de futur per a l’administració pública. Aquest futur complementari implica establir alguns mecanismes de control centralitzat sobre les estructures i els programes descentralitzats. Aquest segon escenari de futur constitueix en part una reacció dels polítics que creuen que han estat elegits per dirigir les polítiques del govern, però que consideren que en el context del sector públic reformat resulta difícil imposar aquesta direcció. El retorn a la centralització també és impulsat per alguns líders administratius que afirmen que la creació d’organitzacions més autònomes i l’èmfasi en l’autonomia de gestió han agreujat els ja de per si difícils problemes de coordinació i de coherència en el sector públic. Finalment, potser els ciutadans demanen fins i tot un cert reforçament de la centralització en matèria de retiment de comptes.

Si bé s’observa un cert retorn a la centralització en matèria de govern (Christensen i Laegreid, 2007), és ben clar que els instruments de comandament i control que van ser centrals en formes anteriors de direcció centralitzada resultaran ara menys viables. El sector públic pot tornar a aplicar un major control centralitzat, però aquest control s’exercirà a través d’una sèrie d’instruments administratius i polítics més “suaus”. Entre aquests instruments s’inclouen la gestió per resultats, o “direcció per resultats”, i la utilització de guies, de punts de referència i d’acords voluntaris. Si bé és possible que la gestió per resultats fos concebuda com un dels components estàndard de la Nova Gestió Pública, es pot utilitzar per fixar objectius de manera centralitzada i tot seguit deixar que els directius decideixin com assolir aquests objectius. Hi ha alguns altres enfocaments de la gestió estratègica que permeten a les organitzacions conservar una autonomia operativa substancial alhora que treballen per assolir uns objectius establerts centralitzadament. Així, per exemple, els primers ministres d’alguns països han creat uns programes per prioritzar els afers i els programes, així com per relacionar les organitzacions públiques existents amb aquests objectius estratègics.[1]

El moviment cap a un entorn de major prioritat central torna a situar les agències centrals —ministeris de finances, gabinets dels primers ministres i altres instàncies semblants— en el centre del procés de govern. Mentre es deleguen moltes decisions en organitzacions més o menys autònomes, aquestes organitzacions continuen estant assabentades de la necessitat de mantenir un cert control efectiu sobre la resta del sector públic, encara que hagin, de nou, de fer-ho recorrent a mecanismes menys intrusius. S’utilitzaran molts dels instruments anteriors, i en particular el pressupost, però s’utilitzaran de maneres que permetin a les organitzacions i als actors en què s’ha delegat conservar una autonomia substancial.

Aconseguir que aquest model dual de desenvolupament dins el sector públic sigui efectiu requerirà algun tipus de fusió dels dos corrents de canvi en un marc més o menys coherent per governar. És clar, per exemple, que tant les formes tradicionals de govern caracteritzades per una direcció excessivament centralitzada com la fragmentació associada a les reformes de la Nova Gestió Pública han produït disfuncions importants. A més, si simplement es permet que cada tendència de canvi es desenvolupi de manera autònoma, llavors és molt probable que d’això se’n derivi més un conflicte que no pas un govern efectiu. Per tant, la funció de “fusió”, que conjugui totes dues tendències, resulta crucial per proporcionar algun tipus de combinació de la direcció centralitzada i la prestació de serveis descentralitzada. 

L’equilibri apropiat d’aquesta mena d’activitats de govern pot variar en els diversos sistemes polítics, i també en els diversos àmbits polítics. En els estats de tradició federalista, o de tradició corporativista, potser resultarà més fàcil fer front a la qüestió dels proveïdors autònoms de serveis i de la fragmentació que en els estats amb una gestió més integrada de la prestació de serveis. De la mateixa manera, les polítiques en matèria de serveis socials i de mercat laboral sembla que són més susceptibles de ser prestades descentralitzadament que programes com el règim tributari i fins i tot molts aspectes de la política industrial.

El servei de burocràcia pública serà central en aquest procés de fusionar les diverses tendències de la governança contemporània. A mesura que s’han anat desenvolupant els processos descentralitzats de govern, en molts casos s’ha dotat la burocràcia pública de poders considerables, i se li ha concedit una major discreció en la presa de decisions. D’altra banda, però, moltes de les seves funcions tradicionals s’han atribuït als actors del mercat o a la societat civil, si bé la responsabilitat de dirigir aquests programes “a distància” ha continuat recaient en els empleats públics. És possible que l’alt funcionariat hagi perdut algunes de les seves funcions d’assessorament sobre les polítiques, però el rol de l’administració pública en la gestió de les relacions amb la societat ha adquirit una rellevància encara més gran per fer que les polítiques siguin efectives.

Per consegüent, el rol d’intermediació ha esdevingut un component més rellevant de la tasca dels empleats públics, i això els permet pressionar perquè s’estableixin objectius centralitzats fins i tot en un context de competitivitat entre solucions de governança descentralitzades. No resulta fàcil exercir aquest doble rol, que pot comportar lleialtats una mica dividides i demandes contraposades. Aquests conflictes de rol potencials poden comportar, al seu torn, un cert retorn a un funcionariat de carrera més tradicional que confiï més en la seva primera lleialtat i en la necessitat de crear valor públic.

A més d’exercir més intensament el rol d’intermediació, en molts casos el funcionariat també ha reafirmat un estil burocràtic i formal de govern (Olsen, 2006). El recurs a mètodes més “suaus” per implementar els programes ha produït alguns beneficis, però també ha soscavat la predictibilitat i l’equitat que van associades a la burocràcia weberiana. És possible que aquesta necessitat de probitat i d’equitat sigui particularment important per consolidar les democràcies sense una tradició de burocràcia professional que hagi expressat aquestes virtuts. Tanmateix, fins i tot en els països que han tingut una burocràcia professional, reafirmar alguns d’aquests valors davant la seva erosió potencial en benefici dels valors del mercat pot contribuir a reinstitucionalitzar models de govern més convencionals.  

En resum, les reformes en la governança pública tendeixen a produir la necessitat de reformes addicionals. Durant les darreres dècades els governs han tendit a cercar l’eficiència implicant-hi actors del sector privat i desmantellant algunes de les estructures i dels procediments formals de govern. Per dur a terme aquestes reformes ha calgut trobar maneres de reafirmar el control des del centre, i també maneres de garantir l’equitat i la predictibilitat en les decisions que pren el govern. En les reformes de descentralització el servei públic ha jugat un rol crucial d’enllaç entre el govern i els actors del sector privat. En els canvis de recentralització el servei públic ha de fusionar les activitats de prestació de serveis delegats amb el sistema burocràtic més formal. Aquest és un dels reptes actuals associats a la tasca de governar, però no serà certament l’últim.

B. Guy Peters és Maurice Falk Professor of American Government, Universitat Estatal de Michigan, 1970, Universitat de Pittsburgh.

Referències

Christensen, T. i P. Laegreid (2007). New Public Management: Transformation of Ideas and Practice (Aldershot: Ashgate).           

Du Gay, P. (2004). In Praise of Bureaucracy (Buckingham: Open University Press). 

Olsen, J. P. (2006). “Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy”. Journal of Public Administration Research and Theory, 16, 1-24. 

Peters, B. G. (2001). The Future of Governing. 2a. ed. (Lawrence: University Press of Kansas).                                              

Pollitt, C. i C. Talbot (2004). Unbundled Government (Londres: Routledge). 

Salamon. L. M. (2001). “Introduction”, a Salamon, ed. The Handbook of Policy Instruments (Nova York: Oxford University Press). 

Walsh, K. i J. Stewart (1992). “Change in the Management of Public Services”. Public Administration, 70, 499-518. 

[1] El millor exemple en aquest sentit és el programa de gestió d’afers del govern finlandès.