Hi ha diverses raons que expliquen per què la funció pública és objecte de la majoria de les reformes. El motiu principal és que és, de lluny, el més gran dels principals actors que intervenen en els governs occidentals: representa prop del 98-99,5 % de tots els funcionaris del govern. Els altres motius deriven d’aquest. En primer lloc, els funcionaris públics han esdevingut essencials per a la formulació i la implementació de les polítiques i poca cosa es podria fer sense ells. Al llarg del segle xx, els actors polítics han quedat marginats pel que fa a l’abast de les seves aportacions en l’elaboració de les polítiques pels coneixements substantius i procedimentals i la continuïtat de servei dels funcionaris públics. Les reformes de l’administració pública pretenen, en part, restablir la primacia de la política, és a dir, el control dels actors polítics sobre les “seves” burocràcies. En segon lloc, en un intent de racionalitzar el govern i crear un “govern que funcioni millor i costi menys diners” (NB: si bé aquesta és una frase d’origen americà, s’ha convertit en un objectiu arreu), la funció pública sembla que és l’objecte evident –ateses les seves dimensions– de les reformes. En tercer lloc, hi ha encara una altra raó important, relacionada amb la desconfiança creixent cap als governs en general i amb els sentiments antiburocràtics en concret. La idea que les burocràcies creixen constantment simplement perquè els funcionaris cerquen ampliar el nombre de subordinats i donar-se feina entre ells, coneguda com la “llei de Parkinson” (que no és gaire original; vegeu Brutus als Anti-Federalist Papers, 1787), ha arrelat fortament en la mentalitat de molts i segurament ha inspirat les crítiques a la burocràcia que tan sovint precedeixen les propostes de reforma. I sembla que s’ha oblidat totalment que qualsevol reforma triomfa o fracassa amb la cooperació del funcionariat públic, i el fet que hi hagi hagut realment bastants reformes de la funció pública demostra que es fa l’impossible per satisfer el desig polític i públic de tenir una funció pública millor.

Les reformes poden incloure iniciatives per aclarir les relacions entre la política i l’administració, per exemple separant el disseny de les polítiques de la seva implementació o execució (com ara la nova dicotomia entre política i operacions), de manera que els càrrecs electes no s’hagin de preocupar de la gestió del dia a dia dels serveis públics. Això teòricament transforma el funcionari públic en un “gestor o emprenedor públic”. La qüestió és si es poden separar tan fàcilment la política de la seva implementació (només cal pensar en el buit d’implementació i els mandats discrecionals). Les reformes també poden incloure intents per determinar les tasques essencials del govern, de manera que es puguin justificar les accions d’externalització o de privatització. Tanmateix, només cal llegir la Circular A76, publicada per l’American Office of Management and Budget i revisada el 20 de maig de 2003, per veure clarament com n’és, de difícil, distingir quines tasques són “inherentment governamentals” i quines no, i, caldria afegir, quines tasques pertanyen a les esferes nacional, regional i local del govern. De manera més prosaica, les reformes cerquen incrementar la responsabilització i l’acompliment per mitjà d’avaluacions anuals i mesuraments de l’acompliment cada vegada més detallats. Els mesuraments de l’acompliment són potser més fàcils de fer perquè es basen en dades aparentment “dures”. Les seves conseqüències perverses sovint s’amaguen sota la catifa: l’obsessió per obtenir resultats mesurables a curt termini impedeix prestar atenció als resultats qualitatius a llarg termini, i les agències que presenten els millors resultats es mostren menys inclinades a compartir les millors pràctiques amb les altres agències (menys ben classificades), per por de perdre la seva ‘posició’ en els rànquings (aquest és especialment el cas dels Estats Units, tan aficionats als rànquings).

Les diverses reformes que es proposen són adequades en vista dels múltiples reptes interns i internacional que els governs afronten i que se suposa que els funcionaris públics han d’ajudar a abordar? Ja hem al·ludit a alguns dels reptes interns, com ara el suposat aprimament de l’estat (per exemple, per via de la privatització o de l’externalització a partir dels anys vuitanta) i la reafirmació de la primacia de la política a través de la NPM (a partir dels noranta). Podríem, afegir-hi la reaparició i el creixement de les administracions locals i regionals com a principals proveïdors de serveis, ja sigui enfortint els governs locals (per mitjà de fusions municipals a partir dels anys cinquanta a l’Europa nord-occidental) o regionals (per mitjà de la descentralització i la creació de districtes urbans especials, especialment al sud d’Europa). En l’àmbit internacional, hi ha una sèrie d’assumptes que no es poden tractar a escala nacional (com ara els fenòmens migratoris, el canvi climàtic, la seguretat alimentària, les epidèmies, la pirateria, la contaminació atmosfèrica, etc.). El que crida més l’atenció de la majoria de reformes de la funció pública és que se centren a nivell nacional i no tenen en compte els nivells de govrn subnacional i internacional. Atès que la majoria dels reptes de les polítiques no poden ser assumits per un sol nivell de govern i, per tant, que els nivells de govern (des del local fins a l’internacional) cada vegada estan més interrelacionats (pensem en la Unió Europea i en qualsevol organització de prestació de serveis i fòrum internacional), sembla que la majoria de les reformes estan molt mal encaminades en no tenir en compte la realitat del govern multinivell. Les organitzacions governamentals són jerarquies, i sempre ho seran. Però en un context de govern multinivell –en què la política es realitza a través de xarxes de múltiples actors de diferents organitzacions públiques, semipúbliques (no lucratives) i privades–, centrar la reforma en un sol grup d’actors i/o en un sol nivell de govern és simplement poc assenyat. Un altre problema de les reformes actuals, en la mesura que introdueixen tècniques instrumentals de la NGP, és que tendeixen a enfortir la jerarquia més que a fomentar la capacitat emprenedora. Una vegada més, els funcionaris públics són més conscients que mai que han de treballar en un entorn multinivell i en xarxa, en què es requereix més discrecionalitat, i no menys.

La idea que avui els funcionaris públics necessiten tenir més discrecionalitat i no menys requereix elaboració. Cal recordar que els funcionaris no tenen la capacitat d’actuar com a actors independents. Són investits d’una autoritat formal que han d’exercir en i per a una determinada jurisdicció formal. Això és mol important, atès que el govern és l’únic actor que té l’autoritat legal per prendre decisions vinculants per a la societat en conjunt. Poques decisions –si és que n’hi ha alguna– es poden preparar sense l’ajuda dels funcionaris, l’actor més estable en un entorn polític potencialment volàtil. L’estereotip (com a oposat a la teoria) que cerquen ampliar la seva posició (implícit en la llei de Parkinson) no és avalat per estudis empírics. És a dir, els pocs estudis empírics que s’han fet sobre el tema indiquen de fet que els funcionaris no tan sols són capaços de dura terme reformes per si mateixos (vegeu Dunleavy, 1991), sinó que mostren contenció i deferència davant de la responsabilitat ministerial i inviten els ministres a exercir la seva autoritat (Page i Jenkins, 2005). Tenint això en compte, sembla que el temor de Max Weber que, amb el temps, la burocràcia acabaria dominant la democràcia no s’ha materialitzat. Des de la dècada dels vuitanta del segle xix, els funcionaris d’una administració en ràpida expansió han demostrat que són un valor inestimable en el que nosaltres (és a dir, Raadschelders, Toonen i Van der Meer, 2007) hem anomenat enabling framework state (EFS) o estat marc capacitador (EMC). L’EMC ajuda els actors públics, semipúblics i privats a abordar de forma adequada els reptes socioeconòmics i d’altra mena dintre d’un marc legal. L’EMC fa de mitjancer, facilita i/o inicia, i dintre seu el funcionariat és l’únic actor que combina coneixements especialitzats en la matèria que correspongui i sobre el procés administratiu, continuïtat en el càrrec, professionalitat i contenció amb imparcialitat, justícia, fermesa i valoració intel·lectual. En aquest sentit, és més semblant als nous guardians de la democràcia de Hegel que als maliciosos especuladors en servei propi de Brutus.

En darrera instància, no hi ha res de dolent a cercar la reforma de la funció pública. Tanmateix, fins al dia d’avui hi ha diverses qüestions que han estat considerades insuficientment o bé que s’han ignorat completament:

·         Un enfocament universal, com el que sembla que ofereix la NGP, no funciona. S’ha de prestar atenció als sistemes de funció pública dels diferents nivells de govern, com també al fet que les xarxes polítiques varien amb la naturalesa de l’àrea política.

·         S’ha de permetre que les reformes es basin en les capacitats institucionals existents i no en ideologies de moda, possiblement inaplicables. Cal començar a partir de les experiències històriques d’un país i tenir en compte fins a quin punt les pràctiques d’altres indrets s’hi poden trasplantar (per exemple, la proposta de reforma de l’administració pública dels Estats Units, de David Easton, comparada amb les reformes de Northcote-Trevelyan).

·         Com a component del sector públic, la funció pública està i sempre estarà molt relacionada i incrustada en la política, però rarament les reformes de la funció pública van alineades amb les reformes del sistema polític, i això pot inhibir l’èxit de les primeres.

·         S’ha comprovat que és molt difícil superar l’estereotip del buròcrata àvid de poder, però seria diferent el contingut de les reformes de la funció pública (és a dir, menys centrat en la microgestió) si la gent (és a dir, els càrrecs electes i els ciutadans) pensés que els funcionaris son els nous guardians de la democràcia?

Confiar en la competència i la contenció dels funcionaris no és ingenu ni inapropiat. L’ànsia de poder i d’importància és característica de la condició humana i no és més present entre els funcionaris públics que entre els seus homòlegs del sector privat. De fet, és molt més difícil que els funcionaris ampliïn les seves competències del que ho és en el sector privat. Necessitem molts més estudis empírics comparatius sobre les activitats reals dels funcionaris, estudis que transcendeixin les anàlisis quantitatives de gran N i incloguin enfocaments qualitatius. Això no tan sols donaria forma a les reformes de la funció pública, sinó que també ajudaria a oblidar els contundents comentaris pejoratives que sembla que han merescut les reformes fins ara.

(Vegeu: Jos C.N. Raadschelders, Theo A.J. Toonen, Frits M. Van der Meer (ed.) (2007). The Civil Service in the 21st Century. Comparative Perspectives. Houndmills: Palgrave Macmillan.)