Els mecanismes del finançament dels partenariats publicoprivats

La intermediació financera és una característica clau de les fórmules de partenariat publicoprivat. En comptes de la relació tradicional entre principal i agent, el partenariat publicoprivat n’introdueix un tercer, l’inversionista. Els bancs representen un paper clau, ja sigui facilitant préstecs directes o bé emetent bons en els mercats financers. Com que es fan càrrec del finançament del 90 % de les despeses d’inversió del projecte, el seu objectiu és assegurar-se el reemborsament dels préstecs, a més de l’incentiu de garantir un servei efectiu durant tot el cicle de vida del partenariat publicoprivat.

El primer mecanisme és una avaluació exhaustiva del projecte, que es coneix com el procés de due diligence. Al contrari del que passa amb els préstecs corporatius, en què el crèdit està subordinat a la salut financera del prestatari, s’avalua els partenariats publicoprivats sobre la base de la capacitat del projecte per generar un corrent suficient de fluxos de caixa. Aquest procés fomenta una presa de decisions més rigorosa en l’àmbit de la inversió pública, ja que els projectes de partenariats publicoprivats que no siguin sostenibles seran rebutjats pels bancs i pels mercats financers.

El segon instrument que fa servir el banc és un seguit de normes de govern estrictes que obliguen totes les parts del projecte. Com que els partenariats publicoprivats són acords globals, la majoria de cops els licitadors són constructors agrupats en consorcis, gestors d’instal·lacions, inversionistes i molts subcontractistes. El reemborsament del deute està subordinat a l’assignació dels riscos entre les diferents parts interessades, segons la capacitat per gestionar-los. Això condueix a una sèrie d’acords de suport mutu (back-to-back), que obliguen totes les parts amb la finalitat d’impedir conductes de relaxament i d’aprofitar-se de la iniciativa dels altres (free riding). Aquest tipus d’acords preveuen l’assignació del corrent d’ingressos entre stakeholders, coneguda com la prelació de pagaments de fluxos de caixa.

L’impacte del finançament privat en el govern dels partenariats publicoprivats

L’aportació de finançament privat en les concessions de partenariats publicoprivats té un impacte en la direcció dels projectes tant des del sector públic com des de la perspectiva dels socis privats.

En el sector públic, el finançament privat compta amb una disminució de les asimetries d’informació entre el l’àmbit públic i els contractistes privats. En les primeres fases del projecte, la majoria dels governs preveuen adoptar processos formals d’avaluació de l’ús òptim dels recursos de la via de finançament del partenariat publicoprivat. Les causes d’això es troben, en part, en el fet que al final els projectes seran avaluats per inversors i prestamistes privats. Un altre motiu és que els projectes dels partenariats publicoprivats tendeixen a estar més controlats que les inversions que es fan amb fons públics, ja que generen problemes de caràcter polític i impliquen un paper més important del sector privat. Més endavant en el procés, en la fase concursal, el sector públic contracta assessors financers que aporten la seva experiència en l’avaluació de les propostes dels licitadors i tenen més informació dels contractistes públics.

Amb relació als socis privats, els inversionistes exigiran normes estrictes de govern per garantir que el projecte proporcioni el rendiment previst. Per exemple, el projecte haurà de complir un seguit de ràtios prudencials, la majoria de les quals relacionades amb la cobertura del deute. Qualsevol caiguda de la rendibilitat que produeixi penalitzacions deteriora aquestes ràtios i origina pressions dels inversors sobre la part responsable del baix rendiment. Això constitueix un fort incentiu per complir els objectius de servei i provoca una major eficiència de les penalitzacions. En l’informe de l’any 2006 sobre el rendiment d’explotació dels partenariats publicoprivats, el partenariat Partnerships UK mostra que el nivell de descomptes per penalització acostuma a ser baix i que, en la majoria de casos, produeix una millora de l’acompliment.

En la majoria de projectes de partenariat publicoprivat, el consorci que agrupa els socis privats crea una societat instrumental com a empresa encarregada del projecte. Un dels problemes amb què s’enfronten en aquests casos és que els stakeholders actuïn per lliure (free-riding). Per exemple, els inversors en accions poden intentar desvincular-se del projecte quan el retorn de la inversió assoleix el nivell esperat. Els constructors també poden sortir de la societat instrumental quan s’ha acabat la fase de construcció. L’interès dels inversionistes és impedir aquestes estratègies, en línia amb l’interès del soci públic. Un dels principals objectius és aïllar la societat instrumental de la majoria de riscos del projecte amb la tècnica de la transferència: la societat instrumental és un mer vehicle de finançament i els riscos els suporten la resta de stakeholders. No obstant això, caldria retenir alguns riscos per incentivar que la societat instrumental sigui eficient.

Els límits del finançament privat

Els beneficis del finançament privat poden ser absorbits per les despeses transaccionals i els riscos financers, la qual cosa exigeix una avaluació rigorosa de la decisió d’optar per la via de finançament mitjançant el partenariat publicoprivat.

Les despeses transaccionals són un dels principals problemes dels partenariats publicoprivats. Com que es tracta d’acords complexos i a llarg termini, aquesta fórmula implica unes despeses transaccionals més elevades que les d’un servei de proveïment convencional, que són a càrrec tant dels socis públics com dels privats.

En la fase inicial del partenariat publicoprivat, hi ha dos tipus de despeses transaccionals: les despeses de recerca, definides com les que resulten de considerar les implicacions de l’acord, i els “costos de tinta”, derivats de la redacció de l’acord. Durant la vida del projecte, les despeses addicionals apareixen en relació amb la supervisió del soci del contracte. Aquestes despeses poden debilitar els beneficis bruts en eficiència dels partenariats i limitar ex ante la competència augmentant les despeses d’entrada per als licitadors potencials.

Consegüentment, el Ministeri d’Economia i Finances del Regne Unit considera que 20 milions de lliures esterlines és el valor mínim de capital per a una iniciativa de finançament privat (private finance initiative, PFI) sense el risc de veure com les despeses de contractació anul·len els beneficis potencials del partenariat.

Un nivell de competència més gran entre els inversors fomenta els riscos financers. Les taxes d’obertura del deute i els requisits de garantia es poden reduir, i també es poden fer servir mecanismes financers, com ara la titulització, per facilitar un finançament més atractiu. Els projectes que reuneixen aquestes característiques estaran més exposats a condicions adverses i podrien acabar derivant en una nova transferència de la majoria de riscos al sector públic.