Finlàndia és, per nombre d’habitants, un petit país nòrdic, amb un entorn estimulant per planificar serveis públics locals i una regularització fiscal. El país té una superfície extensa, de manera que la seva població està majoritàriament dispersa. Malgrat la ràpida urbanització que ha experimentat els últims anys, prop d’un terç dels seus 5,3 milions d’habitants encara viuen en àrees rurals. A més, l’estructura d’edat de la població varia considerablement entre municipis. En conseqüència, les necessitats de serveis i l’entorn d’actuació, com també la capacitat per augmentar els ingressos propis, difereixen molt entre regions a Finlàndia. Tot i aquests obstacles, Finlàndia ha estat capaç de construir un ampli sistema de serveis públics, fins al punt que el país és considerat un “estat del benestar nòrdic”.

Si bé Finlàndia pertany clarament al grup de països nòrdics pel seu grau elevat de descentralització, el cas finlandès difereix dels altres països nòrdics en alguns aspectes. La diferència més evident és que l’administració pública a Finlàndia està organitzada únicament per dos àmbits de govern, el govern central i els municipis, mentre que a Suècia, a Noruega i a Dinamarca el govern local està integrat pels municipis i per un nivell de govern intermedi.

A causa de la forta descentralització i que només hi ha un àmbit de govern a escala local, els municipis finlandesos assumeixen un gran volum d’activitats. Els municipis són responsables de proporcionar els serveis de benestar social i d’atenció sanitària, com també la majoria dels serveis d’educació i cultura. A més, els municipis proporcionen els serveis bàsics d’infraestructures tècniques i de medi ambient. El fet que gairebé la meitat dels municipis finlandesos tinguin poblacions inferiors als 5.000 habitants implica que molts d’ells són massa petits per organitzar sols tots aquests serveis. Com a resposta al problema de les economies d’escala, la solució finlandesa ha estat organitzar les activitats més complexes a través d’acords de cooperació. A principi de 2010, hi havia 342 municipis i 226 autoritats conjuntes a Finlàndia.

Els municipis finlandesos són entitats autònomes per constitució. Malgrat el seu estatus autònom, la provisió de molts serveis públics ha estat delegada del govern central al sector municipal a Finlàndia. I atès que moltes activitats municipals són regulades detalladament per la legislació del govern central, els municipis tenen poc o cap espai de maniobra per actuar independentment. A la pràctica, els municipis més rics són els únics que es poden permetre proporcionar serveis per sobre dels estàndards fixats. 

Com a conseqüència de les múltiples activitats assignades als municipis, la importància econòmica global del sector municipal és considerable. La despesa municipal representa prop del 18 % del PIB i els municipis donen ocupació aproximadament al 20 % de la població activa total de Finlàndia.

Les finances municipals es basen en els ingressos propis i en les subvencions del govern central. De mitjana, les subvencions cobreixen un 20 % del total d’ingressos municipals. La font principal d’ingressos és l’impost municipal sobre la renda, que representa el 41 % de tots els ingressos. Els municipis són els únics receptors de l’impost sobre la propietat, però aquest impost representa tan sols el 2,5 % dels ingressos. Els municipis també reben part dels ingressos de l’impost sobre societats. Els altres ingressos municipals provenen de les taxes a l’usuari i dels ingressos per vendes. Ateses les grans diferències de grandària entre municipis, els petits municipis rurals confien en el sistema de subvencions i de regularització. L’any 2009, les subvencions van cobrir més del 50 % de tots els ingressos en un de cada quatre municipis.

La reforma més important en el sector municipal finlandès fins al dia d’avui ha estat la reforma de les subvencions de l’any 1993. Aquesta reforma, que es va millorar el 1997, va motivar el canvi fonamental d’un sistema de meres subvencions per contrapartida a un sistema de subvencions en bloc. La reforma de les subvencions i la Llei de reforma del govern local de 1995 que l’acompanyava van atorgar als municipis més llibertat per decidir sobre els seus propis afers. Com a resultat d’això, la productivitat dels serveis municipals va millorar considerablement a final dels anys noranta, si bé la profunda recessió econòmica i l’ajustada política fiscal del govern central a principi de la dècada també hi van tenir el seu efecte.

Actualment, la reforma municipal més important és la reforma PARAS en curs, que pretén establir economies d’escala i atorgar als municipis la capacitat suficient per proporcionar serveis. A la pràctica, la reforma PARAS anima els municipis a fusionar-se o a incrementar la cooperació entre ells. S’espera que l’ampliació de les zones de captació ajudi els municipis a afrontar els costos creixents de la prestació dels serveis públics locals a causa de l’envelliment de la població i de les migracions internes. Fins ara, la reforma PARAS ha tingut èxit en la creació de zones de captació més grans; tanmateix, l’efecte real sobre els serveis municipals encara s’ha de veure. De fet, la reforma de l’estructura de serveis després d’assolir les mínimes bases de població necessàries –per fusió o per cooperació– s’ha deixat en mans dels propis municipis. Però les fusions que es van fer en el passat no presenten unes xifres prou convincents pel que fa a l’estalvi de costos o a millores en l’eficiència. Per tant, és poc probable que les fusions actuals tinguin efectes beneficiosos immediats en la millora del servei i en estalvis de costos. L’OCDE ha criticat la reforma PARAS per la seva falta de visió estratègica i la seva complexitat, que pot posar greument en perill l’èxit de la seva finalitat última, que és la reforma de les estructures de servei.

Una altra iniciativa interessant per reformar el sector públic local a Finlàndia és l’experiment administratiu a la regió de Kainuu. L’any 2005 es va establir en la regió de Kainuu una autoritat experimental a escala regional per a la cooperació i la presa de decisions, i l’experiment durarà fins al 2012. Aquesta autoritat a escala regional té al seu càrrec el 60 % de totes les activitats municipals a la regió de Kainuu, incloses l’assistència sanitària, els serveis socials (llevat dels serveis de guarderia), l’ensenyament secundari i la planificació. L’autoritat regional de Kainuu està governada per un consell elegit. El finançament de l’autoritat regional de Kainuu prové dels municipis de nou membres, de manera que cada municipi paga el 60,1 % dels seus ingressos (ingressos tributaris i subvencions) a l’autoritat regional. L’autoritat regional de Kainuu es diferencia de les tradicionals autoritats conjuntes finlandeses bàsicament en el consell elegit, amb la seva àmplia llista d’activitats i el seu finançament mitjançant un pressupost fix. Els informes d’avaluació més recents assenyalen que l’experiment de Kainuu ha estat un èxit en la reducció dels costos i la millora de l’eficiència. Per la seva banda, la Sindicatura de Comptes Nacional Finlandesa ha ofert una visió molt més crítica dels assoliments de l’experiment de Kainuu. En definitiva, hi ha una necessitat clara de disposar de més dades empíriques sobre els efectes de l’experiment, abans de poder extreure conclusions sobre la sostenibilitat del model per tal d’utilitzar-lo de forma més extensiva.

En conclusió, considerem que el sector municipal finlandès s’ha de reformar, però hi ha diverses formes alternatives per avançar en aquest sentit. En primer lloc, els beneficis del nivell intermedi s’han d’explorar més detingudament, per exemple estenent l’experiment de Kainuu o establint un nivell intermedi de govern als suburbis dels grans centres urbans per tal de dur a terme activitats relacionades amb l’ús del territori i el transport. Una altra alternativa podria ser intensificar la reforma PARAS per mitjà d’agregacions dels municipis més febles a les ciutats veïnes –voluntàriament o a la força– per tal de crear uns municipis independents més forts. Amb uns ens més iguals per cooperar, la cooperació intermunicipal es podria concentrar llavors en els serveis que realment necessitin operar a més gran escala. Dit això, pot molt ben ser que els mètodes o el pensament tradicionals ja no siguin aplicables a la solució dels problemes futurs del govern local. També és possible que les respostes es puguin obtenir d’una utilització millor dels mecanismes del mercat en el sector municipal. En efecte, aquest desenvolupament ja s’ha començat a fer, atès que un nombre creixent de municipis ja estan externalitzant els seus serveis i utilitzant bons en la prestació dels serveis.

Moisio, Antti; Loikkanen, Heikki; Oulasvirta, Lasse (2010). VATT Policy Reports 2.