Més enllà de Beveridge i la nova gestió pública

L'estat del benestar britànic de postguerra 'del bressol a la tomba' ―fundat en gran part seguint les recomanacions de l'informe de Beverigde de 1942― podia, segons creien els seus creadors, vèncer els 'malvats gegants' de la misèria, la ignorància, la necessitat, l'ociositat i les malalties. L'estat del benestar modern es va fonamentar en unes assumpcions específiques: era universal, estava gestionat per l'Estat per a les persones, garantia popularitat electoral i, a causa del Keynesianisme, es podia confiar en una economia de suport contínuament en expansió.

Totes aquestes assumpcions van patir un assalt sostingut durant les crisis econòmiques de la dècada dels setanta. Els crítics atacaven la idea de l'expert benvolent motivat per un ethos dels serveis públics. Veien els serveis públics, contràriament, 'capturats' pels qui els prestaven. Es van produir crides per tal que els serveis públics es reorientessin cap als ciutadans, als quals se'ls havien d'atorgar poders com a consumidors, en comptes dels productors. Es van dur a terme noves polítiques per promoure millor economia, eficàcia i efectivitat mitjançant, entre d'altres, la privatització, la creació de lliure mercat i el desenvolupament de la cooperació publicoprivada.

Sovint, aquestes reformes estaven agrupades sota l'encapçalament de nova gestió pública (NGP). Tot i així, se la criticava per la seva preocupació pel que feia a retallar costos i el marge de beneficis. Per als qui la criticaven, el fet que se centrés en l'economia i l'eficàcia significava que els seus defensors coneixien 'el preu de tot i el valor de res'. Però, encara que això pugui ser cert, com argumenten Dunleavy et al., 'la torxa del canvi avantguardista ja ha passat per la NGP i no tornarà', i estem lluny de saber què hi hauria d'haver en lloc seu.

Tres preguntes sobre la reforma dels serveis públics

Nosaltres opinem que és hora de repensar els aspectes importants sobre els serveis públics i l'estat del benestar. Primer, quina hauria de ser la relació entre els ciutadans i l'Estat? El propòsit de l'estat del benestar és construir solidaritat entre els ciutadans, com sostenen Richard Titmuss i altres partidaris del període de la postguerra, o només hauria de proporcionar una reixa de seguretat per si el mercat cau? Els debats sobre el futur dels serveis públics també inclouen una recerca de la ciutadania en la societat actual: la base per la qual vivim junts, interaccionem amb l'estat i contribuïm als serveis públics (i ens en beneficiem). Les necessitats, demandes, expectatives ―i, per tant, les vides― dels ciutadans han canviat de manera profunda des dels temps de Beveridge. Aquest context canviant està precipitat per la confluència de grans moviments socials. La migració, els nous rols que assumeix cada gènere i els nous models de desigualtat i d'exclusió segueixen canviant el caràcter i la composició de les societats.

Fins i tot les pròpies expectatives dels ciutadans pel que fa als serveis públics també han canviat durant aquest període. S'han escrit moltes obres sobre una nova 'assertivitat' o 'llastimositat' per part dels usuaris de serveis públics. Cada vegada exigim més als professionals dels serveis públics i estem menys disposats a ser tractats com a destinataris de serveis o assessorament. Les diverses expectatives dels ciutadans del sector privat ―en el millor dels casos, adaptades a les demandes de cada individu― estan trobant la manera d'arribar a acords amb el sector públic. Si bé això té certs avantatges, també hi ha alguns inconvenients. Alguns crítics han fet servir arguments en contra dels 'mals socials contemporanis' de l'egoisme i l'individualisme impulsats per la liberalització econòmica. Els debats sobre polítiques contemporanis sovint se centren en la interacció entre el proveïdor del servei i l'usuari. Aquesta relació s'expressa de vegades en termes de coproducció o cocreació; és a dir, de quina manera els ciutadans, l'Estat i la societat civil poden treballar plegats per produir més bons resultats. Els enfocaments coproductius es poden estendre a les divisions teòriques tradicionals i evitar els comptes excessivament passius dels usuaris del servei, però mantenir-se allunyats de les demandes potencialment insostenibles dels ciutadans. Amb aquesta mena d'enfocaments, diversos think tanks han començat a pensar noves maneres creatives per aprofitar els recursos i millorar els resultats socioeconòmics dels serveis públics quan els pressupostos són molt ajustats.

Una segona qüestió és de quina manera s'haurien d'estructurar els serveis públics. Donar resposta a les relacions canviants entre els ciutadans i l'Estat significa comprometre's amb les polítiques de reconfiguració dels serveis públics. La metàfora de 'tot un sistema' o 'una ecologia' és útil per descriure l'amplitud de l'àrea en què operen els serveis públics. L'èmfasi en els sistemes és important, perquè són configuracions estructurals que poden incorporar, però que són força més grans que els mercats. Molts dels enfocaments teòrics anteriors vers la reforma del sector públic estaven dominats per la suposició que els serveis públics eren prestat directament o per l'Estat o pel mercat. Centrar-nos en els sistemes ens permet anar més enllà de la dicotomia entre proveïdors mercat/estat i cercar noves maneres de col·laborar. En aquest nou sistema, l'Estat central encara té unes responsabilitats fonamentals, que inclouen la gestió general de l'acompliment i la direcció estratègica dels serveis públics.

La tercera qüestió tracta sobre les mesures fiscals i les intercanvis de recursos per fer front al reptes de futur. L'economia britànica va canviar fins més enllà del reconeixement durant la postguerra, i van aparèixer nous desafiaments per als serveis públics. La desindustrialització va contribuir amb nous reptes i va comportar alguns problemes. Ara, l'estat del benestar britànic ha de bregar amb les conseqüències dels 'cercles viciosos' dels salaris baixos i la desocupació juntament amb una disminució de la representació col·lectiva dels treballadors (industrials). Al Regne Unit, els desavantatges i l'exclusió social han arrelat més en algunes comunitats socials i geogràfiques, com ara ètnies minoritàries, adults joves o famílies amb criatures, que en d'altres.

Moltes d'aquestes tendències s'han exacerbat per la recessió econòmica, que va exposar la dependència excessiva del Regne Unit al sector financer. Igual com en la dècada dels setanta, la recessió econòmica actual ofereix un instant de reflexió als arquitectes i proveïdors dels serveis públics, però aporta molt poques respostes sobre quin camí cal prendre. Tal com argumenta Andrew Gamble, 'els polítics encara intenten reaccionar a la crisi amb els mateixos marcs intel·lectuals que definien les ortodòxies dels darrers 20 anys'.

Temptatives de resposta

Com hauríem de respondre aquestes tres preguntes? En primer lloc, sostenim que el nostre nou programa s'ha de basar en una comprensió molt més completa de la ciutadania, aprenent i anant més enllà de generacions de reformes dels serveis públics que sovint s'han recolzat en concepcions singulars i deterministes sobre la manera com es comporten les persones i com interactuen amb els serveis públics. Aquest paper s'ha anat reconfigurant periòdicament: des de recipients passius després de la guerra a consumidors incentivats pel mercat sota la NGP. Avui dia, les nocions contemporànies del 'coproductor' o 'cocreador' actiu són importants. L'eficàcia i la sostenibilitat de les noves reformes dels serveis públics dependran d'una comprensió més matisada, multidimensional i fluïda de què som com a ciutadans; una millor comprensió de com interactuem els uns amb els altres, i de com prenem decisions en contextos diversos.

En segon lloc, estem a favor d'un enfocament que estigui obert a les nocions de cooperació i cofinançament entre sectors. La innovació en la prestació demana un enfocament plural i divers pel que fa als serveis públics que trenqui les 'barreres' tradicionals entre els diversos serveis públics i entre el sector públic, privat i del 'tercer' sector. L'Estat té un paper vital en tot això: no es redueix només a ser el representant dels serveis que proporciona el mercat. Té l'habilitat de donar forma a l'ecologia en què operen els serveis públics, a més d'estar en una posició òptima per proporcionar determinats serveis de manera directa o a través de la cooperació.

En tercer lloc, en un context d'austeritat, s'ha parlat molt de la imperiosa necessitat d'aconseguir 'més amb menys' per generar eficiències sense precedents i trobar noves formes de desbloquejar l'energia latent dels ciutadans. Res d'això no és possible si s'escurcen els serveis públics i es converteixen en residuals. En una economia reequilibrada, hi ha d'haver un lloc per als serveis públics ben finançats que són capaços de permetre que els ciutadans i les comunitats siguin resilients a través dels xocs econòmics i socials i puguin prosperar a llarg termini. Si no ens posem a favor de la despesa pública com a columna social i motor de valor social i creixement econòmic, correm el risc d'exacerbar les desigualtats, soscavar les economies locals i la nostra capacitat per complir amb els enormes reptes socials del futur. Els nostres serveis públics són vitals: ens ajuden a aconseguir coses que no podríem aconseguir sols i ens donen suport tant de manera individual com col·lectiva. I, no obstant això, allò que en volem i com volem que ens ho ofereixin estan canviant. Són aquests canvis, precisament, els que hem començat a analitzar en aquest article.

El nou llibre de Simon Griffiths, Henry Kippin i Gerry Stoker, Public Services: a new reform agenda (2013), està publicat per Bloomsbury.