Els problemes que resolen els serveis públics són diversos

Per què la gent utilitza els serveis públics? El nostre punt de partida és que la gent accedeix als serveis públics principalment perquè els resolguin els seus problemes, usualment problemes individuals, però a vegades socials i col·lectius. Els serveis públics importen perquè configuren de manera substancial les vides de les persones, especialment els serveis locals.

Els problemes que resolen els serveis públics són diversos, relacionats amb l’aprenentatge, el sensellarisme, la salut, la protecció, els desplaçaments, la seguretat –problemes que sorgeixen tot vivint la vida. Tanmateix, no existeixen fórmules universals sobre aquesta matèria, ja que els serveis públics es veuen influïts pel context i per la cultura dels diferents països. Els serveis públics aborden els problemes que tenen els ciutadans (educació, salut, assistència, transport, clavegueram, habitatge, etc.) i es troben amb dificultats a l’hora de dissenyar i prestar els seus serveis, especialment per l’ús de la tecnologia i la variabilitat dels “paquets” de problemes que tenen els ciutadans i pels reptes (com les mesures d’austeritat) a què s’enfronten els proveïdors dels serveis. Els serveis públics distribueixen els fons públics, sovint oferint valors d’ús gratuït, en funció de la demanda allà on són necessaris.

La nostra contribució és veure l’estructuració i la reestructuració dels problemes associats als serveis públics com a qüestions d’aprenentatge social, utilitzant cinc marcs com a instrument. En primer lloc (v. fig. 1), adoptem una versió de l’aprenentatge social de Vygotsky (Rieber i Carton, 1987) basat (a dalt a l’esquerra) en l’aprenentatge individual, incloent-hi els vincles emocionals i la cognició, compartit amb uns equips crítics (a dalt a la dreta) que milloren la definició del problema i la solució que se’n proposa, sempre dins un context (a baix a l’esquerra) i una cultura (a baix a la dreta) materialistes, que creen una solució acceptable al problema, tal com s’il·lustra a la figura 1 amb un exemple de govern-com-a-legitimitat local.

Critiquem els enfocaments de la gestió del coneixement, l’organització que aprèn, la ment aïllada, l’enveja de la física i els plantejaments no dialèctics, i en compte d’això sintetitzem la pràctica de l’aprenentatge actiu, la bastida intel·lectual i el coneixement problemàtic.

Els problemes se situen socialment evocant múltiples problemes i solucions i es contemplen millor utilitzant una estructura de serveis com a sistema (v. fig. 2), integrada pels quatre subsistemes mostrats, que impliquen entrellaçar cadenes de responsabilitat en què, com diu Bateson (1973), el nivell d’aprenentatge ha d’igualar o excedir el nivell de canvi, especialment quan s’esdevé un fet no volgut i no lineal en l’aprenentatge i la innovació com a part de la solució del problema. En els serveis com a sistema, els usuaris tenen la capacitat d’“extreure’n” paquets de serveis per atendre diverses necessitats, destacant l’acceptació de la complexitat i els entorns i els problemes dialèctics/dinàmics; en són un exemple els paquets negociats de cures per continuar portant una vida independent o les necessitats de cura dels ciutadans que viuen sols o que tenen alguna malaltia mental. Si els nivells de confiança són alts, faciliten el disseny d’uns sistemes únics de serveis. Rebutgem la coproducció com a resposta general de servei als problemes dels ciutadans, perquè la qualitat i la disponibilitat són desiguals.

La nova gestió pública és l’instrument del neoliberalisme que transfereix els actius i les funcions del sector no lucratiu al sector privat i introduint relacions transaccionals en les relacions no transaccionals. La solució de problemes del sector públic s’aprecia millor adoptant un enfocament de valor públic (v. fig. 3) en què (1) és el context i la cultura, (2) els proveïdors de serveis que solucionen el problema i els que valoren, (3) la mètrica del que es valora (subjectiva i objectiva), (4) els valors mesurables, (5) altres mètriques com els costos, (6) el disseny de la solució i (7) l’alineació amb el benestar futur.

Entendre aquest context global de la gestió pública obre la porta a una comprensió més profunda de la solució de problemes i de la gestió pública i, concretament, del valor públic i la solució de problemes, que són objecte d’anàlisi als apartats següents. La nostra opinió és que la solució de problemes crea valor públic en els serveis públics amb un aprenentatge profund i que activa la ment, essencial per progressar en entorns molt canviants (Kinder i Stenvall, 2024). Això només és possible tenint una perspectiva teòrica clara de la solució de problemes. Aquest article inclou també algunes recomanacions de polítiques sobre com desenvolupar la solució de problemes als serveis públics per crear valor.

Els valors públics que cal valorar

En les darreres dècades, s’ha aplaudit la transferència de les tècniques d’eficiència del sector privat al sector públic, que ha donat lloc a la nova gestió pública (NPM) (v. Rhodes, 2003). Moore (1994) i altres autors sostenen que fer les coses bé pot ser menys important que fer les coses correctes. Això és especialment cert des del punt de vista del ciutadà individual receptor dels serveis públics. El valor públic (VP) i la ulterior gestió d’aquest valor (Stoker, 2006) fusiona diverses idees.

En primer lloc, el valor no es pot limitar o dependre d’una organització concreta, quan els serveis públics són prestats cada vegada més a través de l’organització de diverses organitzacions. Aquest és el punt que aborden Osborne (2010) a The (New) Public Governance i Bryson et al. (2014). En segon lloc, com assenyalen Bozeman i Johnson (2014), el valor no es pot calcular simplement en termes monetaris, com el valor accionarial, perquè els serveis públics poden no tenir un equivalent en el mercat, i molts confien que la gent acceptarà que els actius i els impostos es destinin justificadament a satisfer les necessitats normatives de determinats grups –els més necessitats– i no es distribueixin equitativament a tota la població. En aquest sentit, el VP és una alternativa als ideals de la burocràcia (equitat i eficiència). Moore (1994) posa l’accent en la intencionalitat dels serveis públics: la necessitat que satisfan és el que dona legitimitat i justifica l’ús de la capacitat productiva. En tercer lloc, a més dels resultats en termes d’eficiència, mesurats d’acord amb el rendiment de la inversió, etc., el VP insisteix en la mètrica de l’èxit no financer –les opinions dels ciutadans sobre què constitueix un valor. La gran qüestió a què s’enfronta el VP és acordar quines són les necessitats i mesurar fins a quin punt són satisfetes.

El creixement econòmic a nivell macro i els projectes individuals es beneficien del feedback dels usuaris, que pot ser casual o buscar-se sistemàticament, com s’il·lustra a l’estructura de la figura 4. Escoltar i aprendre reclamen l’atenció per assolir una nova efectivitat, per exemple, nous models de disseny de serveis, una millor integració o la millora del flux ciutadà a través dels nous sistemes de serveis. Recerques recents sobre l’ús de la IA als serveis públics mostren que, si les decisions sobre el disseny dels algorismes i l’elecció de les bases de dades no són fruit d’un acord mutu entre els usuaris, els proveïdors i els tècnics, poden perdre’s oportunitats per innovar. Aquest acord mutu implica intercanviar pacientment coneixements. El gestor de l’aprenentatge sovint no és un perfil sènior en termes jeràrquics, sinó un perfil reconegut pel seu compromís i el seu lideratge pels qui operen en els ecosistemes d’aprenentatge.

La nostra recerca concep l’aprenentatge i la innovació com a ecosistemes, més que com a xarxes, que per definició tenen un controlador central. En canvi, els ecosistemes no tenen cap controlador central, sinó que estan units per fluxos de coneixements (1) i per acords de governança negociats (informals, provisionals), com es mostra a (2), (3) i (4) de la figura 5. Els agents dels ecosistemes reaccionen davant d’esdeveniments externs/nous aprenentatges i davant d’altres agents dels ecosistemes. Això els converteix en uns marcs dialèctics, dinàmics i de reformulació i resolució constant de problemes. Visualitzar els projectes en comptes de la jerarquia capta la complexitat i la manca d’equilibri. Visualitzar els serveis públics locals com a ecosistemes evita les estructures de la gestió de xarxes (controlador central, equilibri, representació racional) i permet que la reflexió i l’anàlisi se centrin en els agents actius (usuaris, proveïdors a nivell de carrer) que organitzen serveis, i no en els formalismes de les organitzacions i les seves responsabilitats. El mapatge dels ecosistemes (qui està implicat en la resolució de quin problema) identifica llacunes de coneixements i impulsors de solucions.

El nostre treball critica els enfocaments racionalistes a la resolució de problemes, els que ignoren el context i la cultura, i els enfocaments que descentren l’activitat cognitiva. En la gestió pública, rebutgem la lògica del servei públic, el gerencialisme i la desconnexió entre la solució dels problemes i el disseny i l’actuació política en general. La nostra agenda investigadora actual (Koskimies et al., 2022, 2023; Kinder et al., 2020, 2021) analitza les innovacions relacionades amb la IA en els serveis públics, posant l’accent en les relacions amb els valors canviats.

Recomanacions polítiques

• Primer, tots els canvis en el disseny i en la prestació dels serveis públics s’han de fer consultant/implicant els usuaris d’aquests serveis, procurant que els seus valors es tinguin en compte en el debat sobre aquests canvis, així com les mètriques de mesurament dels valors assolits com a factors determinants l’èxit.

• Segon, alguns canvis/innovacions impliquen tecnologies complexes. És un error veure-les com una caixa negra des del punt de vista de l’usuari dels serveis. A més, la vinculació emocional que hi tenen els usuaris és bastant desconeguda pels tècnics. És important que els tècnics i els usuaris destinin un temps a justificar les seves prioritats i eleccions. Pot resultar inevitable que alguns valors i decisions entrin en conflicte, d’altres es podran resoldre des de la comprensió mútua i amb una solució de compromís.

• Tercer, l’assumpció de riscos i el coratge a l’hora de promoure innovacions i canvis en altres formes de treball no s’ha d’aïllar com una acció individual, sinó que ha de ser sempre col·lectiva, procurant que l’avaluació del risc i la seva mitigació es beneficiïn de la compartició de coneixements i experiència i dels inputs des de diferents perspectives, i que la reformulació (a mesura que sorgeixin noves oportunitats o problemes) es basi en la comprensió col·lectiva dels processos de resolució de problemes.

• Quart, a mesura que les persones i els equips aprofundeixen els problemes, es produeix invariablement la formulació o la reformulació d’aquests o de les solucions a partir del nou aprenentatge i noves solucions o solucions parcials. El tancament inicial o la planificació dels projectes ha de ser, doncs, una decisió col·lectiva i la seva planificació (calendari, tasques, indicadors financers i punts que funcionen o no) ha de ser prou flexible per permetre la innovació oberta, on sorgeixin solucions d’aprenentatge amb la pràctica.

Implicacions per als professionals

• Adoptar la solució de problemes com un ecosistema d’aprenentatge. Veure els reptes del servei públic com a problemes dinàmics, que depenen del context i que requereixen aprenentatge continu i adaptació dins dels ecosistemes –i no com a tasques aïllades o projectes lineals. Els professionals han de col·laborar en tots els rols i sectors, reconeixent la importància de la diversitat de perspectives i fent evolucionar el coneixement.

• Prioritzar el disseny centrat en el ciutadà i el reconeixement del valor. Els serveis públics han de reflectir les realitats viscudes i els valors dels ciutadans. Els professionals han d’implicar els usuaris de manera significativa en la codefinició dels problemes i en les mètriques d’èxit, no limitant-se a l’eficiència sinó incloent-hi també les dimensions emocional, cultural i social del valor públic.

• Anar més enllà de les posicions tecnocràtiques: alinear la tecnologia amb les prioritats humanes. A l’hora d’utilitzar tecnologies avançades (p. ex., la IA), els professionals han d’evitar implementacions “de caixa negra” per tal de garantir la transparència, la comprensió mútua i la presa de decisions compartida entre els tècnics experts, el personal de primera línia i els usuaris, a fi d’evitar que els seus valors estiguin desalineats.

• Facilitar la formulació i la reformulació dels problemes col·lectivament. Les definicions dels problemes evolucionen a mesura que l’aprenentatge va avançant. Els professionals han de promoure espais en què els equips puguin reformular els temes de manera col·laborativa, a partir de nous inputs, evitant-ne un tancament prematur o una planificació rígida. La flexibilitat en el disseny dels projectes millora la capacitat per innovar de manera receptiva.

• Fomentar el lideratge a través de l’aprenentatge, i no de la jerarquia. La innovació efectiva i el disseny de serveis sovint sorgeixen de persones compromeses amb els ecosistemes d’aprenentatge, al marge de l’autoritat formal. Els professionals han de reconèixer i donar suport als "líders de l’aprenentatge", que catalitzen la confiança, la col·laboració i el canvi adaptatiu des de dins.

Tony Kinder és professor visitant de la Universitat de Tampere, Finlàndia. Jari Stenvall és professor de Ciències Administratives de la School of Management de la Universitat de Tampere, Finlàndia.

Referències

Bateson, G. (1972): Steps to an Ecology of Mind: Collected Essays in Anthropology, Psychiatry, Evolution, and Epistemology. San Francisco; Chandler Publishing.

Bozeman, B.; Johnson, J. (2015): “The political economy of public values: A case for the public sphere and progressive opportunity”. The American Review of Public Administration, 45(1): 61-85.

Bryson, J. M., et al. (2014): “Public value governance: Moving beyond traditional public administration and the new public management”. Public Administration Review, 74(4): 445-456.

Kinder, T.; Stenvall, J. (2024): Problem-solving and Learning for Public Services and Public Management. Theory and Practice. Springer. Disponible a: https://doi.org/10.1007/978-3-031-43230-9

Kinder, T.; Stenvall, J. (2021): “Public Value and public services in the post-virus economy”. Public Sector Economics, 45(3): 329-361. Disponible a: https://doi.org/10.3326/pse.45.3.x

Kinder, T.; Six, F.; Stenvall, J.; Memon, A. (2020): “Governance-as-legitimacy: are ecosystems replacing networks?” Public Management Review, 24(1): 8-33. Disponible a: https://doi.org/10.1080/14719037.2020.1786149

Koskimies, E.; Kinder, T. (2022): “Mutuality in AI-enabled new local public service solutions”. Public Management Review, 26(1): 219-244. Disponible a: https://doi.org/10.1080/14719037.2022.2078501

Koskimies, E.; Stenvall, J.; Kinder, T.; Leikas, M.; Nieminen, M. (2023): “Artificial intelligence and Public Innovations”. A: Väyraynen, H.; Helander, N.; Jalonen, H. (eds.), Public Innovation and Digital Transformation. Londres: Routledge, cap. 7.

Moore, M. H. (1995): Creating Public Value. HUP.

Moore, M. H. (1993): Accounting for change: reconciling the demands for accountability and innovation in the public sector. Washington: Council for Excellence in Government.

Osborne, S. P. (ed.) (2010): The (New) Public Governance: A Suitable Case for Treatment. Londres: Routledge.

Rhodes, R. A. W. (2003): Understanding Governance. Maidenhead: OUP.

Rieber, R. W.; Carton, A. S. (ed.) (1987): The Collected Works of L. S. Vygotsky: Vol. 1. Problems of General Psychology. Plenum, NY.

Stoker, G. (2006): “Public Value Management: a new narrative for networked governance?” American Review of Public Administration, 36(1): 41-57.