Els darrers vint anys, he treballat amb afany a favor d’una agenda de reforma inclosa a la Revisió de l’Acompliment Nacional del vicepresident Al Gore. En aquest temps, m’he convençut que la maximització de l’acompliment i la seva concomitant necessària, la neutralitat del risc, no aconsegueixen entendre l’objectiu fonamental de les empreses governamentals. En el cas millor, aquesta consideració queda clarament en segon terme.

Em va costar molt arribar a aquesta convicció. Però és un fet ineludible que la majoria dels estudiosos de gestió pública no estan interessats en les disciplines relacionades més directament amb la gestió de l’acompliment –l’economia financera, la comptabilitat i el control de gestió. Aquest estat de coses seria impensable si el propòsit que inspirés les empreses governamentals fos, de fet, quelcom semblant a la maximització de l’acompliment.

Per contra, a mi em sembla que el rol primer de l’Estat és la provisió d’estabilitat. És quelcom que la gent vol i sovint necessita. És quelcom que un negoci no pot oferir. El govern sí que pot: els governs creen valor creant marcs institucionals estables que permetin als mercats treballar de manera eficaç, reduint la volatilitat dels cicles econòmics, neutralitzant el risc sistèmic, amb una sèrie de programes de transferència i diversificació del risc orientats a mitigar els perills idiosincràtics individuals i col·lectius, i amb l’assegurament de la provisió de diversos serveis essencials –uns serveis que, altrament, possiblement sovint no estarien disponibles precisament quan més es necessitarien. Segons la teoria econòmica contemporània, l’error bàsic de mercat és l’absència de tota una sèrie de contractes de reclamació de contingències (Arrow-Debreu), sovint per manca d’informació o per informació asimètrica, que usualment adopta la forma d’una selecció adversa o de problemes de riscos morals. En aquest sentit, totes aquestes funcions es destinen a l’error de mercat i, com a productes creixents de la riquesa i l’aversió al risc, creen valor.

Aquesta visió implica que el govern té una funció objectiva molt clara: minimitzar el risc, d’acord amb les limitacions de cost i prestació. Aquesta reclamació és molt patent. La gent usualment parla dels objectius i els valors públics en termes de seguretat, ordre i estabilitat. La meva única observació a aquesta manera gairebé universal d’entendre la creació de valor del govern consisteix a utilitzar un llenguatge una mica més formal –mitigació del risc sistèmic i idiosincràtic–, en comptes del llenguatge usual que parla de seguretat, ordre i estabilitat.

Si acceptem aquesta distinció, quines repercussions té per a l’estudi de la política i l’administració pública? En té diverses.

En primer lloc, ofereix una línia clara, que distingeix sense ambigüitats les empreses públiques de les privades. Les empreses privades estan preocupades principalment per maximitzar la productivitat i han de ser neutrals al risc. El govern està preocupat principalment per minimitzar el risc, subjecte a una limitació de la productivitat.

La majoria dels estudiants de finances públiques, per exemple, estableixen la línia més o menys on la fixo jo i per uns motius semblants: a banda de la provisió d’un conjunt bàsic d’institucions econòmiques o d’un marc, les autèntiques funcions de govern són l’estabilització macroeconòmica, la redistribució d’ingressos i la provisió de béns ‘públics’ i de ‘mèrit’. Observen que les empreses no governamentals rarament duen a terme aquestes funcions i dedueixen que el seu acompliment podria fer que les persones estiguessin millor –crear estats en què els vencedors tinguessin els mitjans per rescabalar voluntàriament els perdedors de les seves pèrdues.[1] Tanmateix, amb la formulació estàndard, l’estabilització, la redistribució i la prestació de serveis es mantenen com a categories separades i dispars. Davant d’això, la línia que aquí es proposa suposa que aquestes funcions reflecteixen una única lògica coherent subjacent, que permet als estudiosos entendre millor les compensacions i les complementarietats entre les funcions. En altres paraules, aquesta línia és millor precisament perquè és més intel·ligent.

A més, aclarir la diferència entre negoci i govern hauria d’ajudar els estudiosos a trobar vies argumentatives fiables per tal d’extrapolar percepcions de les disciplines relacionades amb els negocis, com ara les finances, la comptabilitat de gestió i el control de l’administraciópública (v., per exemple, Thompson i Gates, 2007; Dothan i Thompson, 2009) i, a l’inrevés, de les que no porten enlloc.

En segon lloc, una comprensió millor del propòsit del govern pot ajudar els estudiosos a fer reivindicacions causals o instrumentals interessants i sorprenents sobre la seva manera d’actuar. Considerem el procés pressupostari. Els poders de despesa, imposició i préstec són els mitjans principals a través dels quals es duen a terme els objectius del govern. El procés pressupostari posa en funcionament aquests poders; es podria dir que és el procés principal de presa de decisions del govern. Quina funció tenen els pressupostos del govern? Estabilitzar la despesa. Els pressupostos del govern mostren estabilitat perquè es tracta d’un procés impulsat pel precedent. Es podria esmentar un cas similar respecte d’un altre dels processos omnipresents de presa de decisions del govern, la màquina burocràtica. Dóna estabilitat. La màquina burocràtica aconsegueix la coordinació mitjançant l’estandardització del treball, la producció i les normes. Es mostra robusta davant dels perjudicis, les amenaces i les oportunitats.

Finalment, la distinció que s’estableix aquí relaciona la política amb les polítiques públiques, a escala macro i micro. A escala macropolítica, ens recorda que els ciutadans, a diferència dels accionistes, tenen preferències diferents. Els preocupen els mitjans pels quals s’obtenen els resultats, i no simplement els resultats en si mateixos; els preocupa qui hi surt guanyant i qui hi surt perdent, i tenen diferents preferències de risc. La regla de la majoria, juntament amb la disparitat de preferències, significa que no hi ha una única agregació òptima dels desitjos individuals, sinó que, com expliquen Shepsle i Weingast (2010), les polítiques són induïdes estructuralment, en comptes de ser el resultat de les preferències de la ciutadania, les quals són intrínsecament inestables. Una possible conseqüència d’aquesta perspectiva és que, en una república comercial ben ordenada, s’assignarien al govern només aquelles funcions que busquen l’estabilitat o la fiabilitat com a característiques definitòries. I això és el que observem sovint. Una altra conseqüència més forta és que, davant l’aversió general al risc, la gent tendeix a adoptarels processos de govern que indueixen l’estabilitati que la mantenen, cosa que fan sovint. Una tercera conseqüència és que, si la demanda d’estabilitat/seguretat és un bé normal, amb el temps, a mesura que anem prosperant, els governs democràtics haurien de tendir a afrontar riscos cada vegada més distants i més difícils d’abordar (Shiller 1998; Hacker 2007), i aquesta és la raó per la qual els progressistes usualment acaben guanyat a la llarga.

L’última observació fa referència a l’escala micropolítica. El fet que la gestió del risc sigui la funció bàsica de l’estat implica que les actituds i les preferències de risc ocupen necessàriament un lloc central en la comprensiódels conflictes partidistes sobre qui aconsegueix què. En efecte, una àmplia i creixent literatura en ciència política considera una qüestió central del conflicte partidista quant i quins tipus de risc la gent està disposada a assumir (v. Thompson, Ellis i Wildavsky, 1990;Thompson, Grendstadi Selle, 1999; Swedlow, 2011a i 2011b).

En conseqüència, l’orientació a la creació de valor que s’ha presentat aquí ofereix un llenguatge comú per comprendre el rol de l’Estat en un món ple d’incertesa. Així doncs, ofereix, l’esperança de la consiliència interdisciplinària entre l’economia i la ciència política, l’empresa i l’administració pública, els estudis de l’organització i les finances. Aquest és un pas que és bo seguir si volem atènyer el domini intel·lectual de la nostra matèria. Pensem en el koanzen sobre els savis cecs i l’elefant. No serem capaços d’entendre com és l’elefant si continuem creient que és una serp.

Paraules clau: procés, mecanisme, despesa i tributació del govern, risc, risc sistèmic, gestió pública. ClassificacióJEL: H71, H72

Basat en la proposta de paperelaborada per al Congrés “Creating Public Value”, Universitat de Minnesota, 20-22 de setembre de 2012.

[1] Si bé aquest plantejament pot semblar rebuscat per a alguns, això és cert també en el cas de la redistribució (v. Hochman i Rodgers, 1969).

Bibliografia

Dothan, M.; Thompson, Fred (2009a): “A Better Budget Rule”. Journal of Policy Analysis and Management, 28(3): 463-478.

Hacker, Jacob S. (2007):The Great Risk Shift: The New Economic Insecurity and the Decline of the American Dream. Nova York: Oxford University Press.

Hochman, H.M.; Rodgers, James D. (1969): “Pareto Optimal Redistribution”. The American Economic Review, 59(4), part 1 (setembre), p. 542-557.

Shepsle, Kenneth A.; Weingast, B.R. (2012): “Why So Much Stability? Majority Voting, Legislative Institutions, and Gordon Tullock”. MS no publicat, Universitat de Harvard, març. Data de consulta: 24d’agostde 2012 <http://scholar.harvard.edu/kshepsle/files/Shepsle-Weingast_on_Tullock._Final_Version_3.22.10.pdf>.

Shiller, R.J. (1998):Macro Markets: Creating Institutions for Managing Society's Largest Economic Risks. Nova York: Oxford University Press.

Swedlow, Brendon (2011a): “A Cultural Theory of Politics”,PS: Political Science & Politics, 44(4): 703-710.

Swedlow, Brendon (2011b): “Cultural Surprises as Sources of Sudden, Big Policy Change”,PS: Political Science & Politics, 44(4): 736-739.

Thompson, Fred; Gates, B. (2007): “Betting on the Future with a Cloudy Crystal Ball?”Public Administration Review, 67/5 (setembre-octubre de 2007),p. 825-836.

Thompson, M.; Ellis, R.; Wildavsky, A. (1990): Cultural Theory. Boulder Co.: Westview Press.

Thompson, M.; Grendstad, G.; Selle, P. (1999): Cultural Theory as Political Science.Nova York: Routledge.