La UE com a estructura d’avantguarda

El procés europeu d’integració i constitucionalització és una “estructura d’avantguarda”, [i] en el sentit de que la UE és l’entitat políticament madura i legal més complexa que opera fora de l’esquema clàssic de l’Estat nació. La singularitat de la construcció europea es reflecteix en la importància fonamental dels instruments de governança relacionats amb la UE. És evident que els instruments de governança i semàntica també adquireixen importància en els ajustos a escala local, de l’estat nació i global. Tanmateix, els instruments de governança no han assolit una posició tan prominent i constitutiva com a la UE.

Una nova teoria

La immensa majoria de les teories existents sobre la integració i la constitucionalització europees continuen operant dins del doble paradigma constituït per les teories (neo)funcionals i intergovernamentals.[ii] El problema amb tots dos grups de teories és, no obstant això, que simplement transfereixen els conceptes clàssics de nació i Estat al domini de la UE. Per aquest motiu, la importància central dels instruments de governança no es reflecteix de manera adequada en aquestes teories. En comptes d’això, la distinció entre governació i governança proporciona una base molt més adequada per a analitzar l’evolució a llarg termini i els desenvolupaments en curs del context europeu. La UE és un híbrid constituït per dues dimensions centrals: una dimensió de governació, caracteritzada per una jerarquia legal i organitzativa, i una dimensió de governança, que opera en forma de xarxa caracteritzada per l’heterojerarquia.

La dimensió de governació

La dimensió de governació de la UE consisteix en l’estructura institucional formada per la relació triangular entre el Consell, la Comissió i el Parlament Europeu. Aquestes estructures es caracteritzen per una estructura organitzativa jeràrquica en el sentit weberià clàssic, ja que operen de manera palpable dins del marc de l’ordre legal de la UE, organitzat jeràrquicament. Un ordre legal íntimament vinculat als ordres legals dels estats membres que, tot i això, es manté com un ordre legal definit i autònom que depèn de les seves pròpies fonts d’autoritat.

La dimensió de governança

Per contra, la dimensió de governança introdueix una escletxa profunda en els models clàssics d’organització burocràtica i d’ordre legal. La UE depèn de tres classes d’instruments de governança principals: la comitologia, el mètode obert de coordinació (MAC) i les agències (reguladores).[iii] Els més de 400 comitès de comitologia estan formats per funcionaris de la Comissió, funcionaris dels estats membres i, en menor mesura, actors privats i acords amb la implementació de la legislació de la UE. El MAC, llançat oficialment el 2000 en el marc del procés de Lisboa, és un mètode basat en la xarxa que té l’objectiu d’assegurar l’observació mútua i sistemàtica entre els estats membres mitjançant el benchmarking i les comparacions sistemàtiques. El MAC s’utilitza en una gran varietat d’àrees polítiques, des de les de polítiques socials i de treball a les de tecnologies de la informació i recerca i desenvolupament (R+D). Quant a les agències, actualment n’existeixen unes 35, encara que contínuament n’apareixen d’altres de noves. Les agències, per part seva, tracten temes variats, com la seguretat alimentària, la salut i la seguretat a la feina, l’aprovació de productes mèdics, els drets bàsics i la igualtat entre homes i dones.

La funció de les estructures de governança

Les tres formes de governança tenen en comú que la seva tasca central és transferir els components compactes, com ara actes legals, decisions polítiques o coneixements científics, d’un context a un altre. Per exemple, la comitologia s’encarrega de trasplantar les actes legals de l’ordre legal de la UE als ordres legals dels estats membres. Els processos del MAC tenen com a objectiu iniciar uns processos d’aprenentatge mitjançant la transferència de coneixements d’un context social a un altre. Les agències serveixen, principalment, com a ens de coordinació i secretariat de les xarxes heterojeràrquiques que s’ocupen de recollir, processar i redisseminar la informació entre els contextos dels estats membres. En aquest sentit concret, la funció de les estructures de governança és assegurar la “inserció” (embeddedness) de la dimensió de governació a la societat en general. En lloc de representar uns fets contradictoris, totes dues dimensions són, per tant, complementàries, en el sentit de que una governació més jeràrquica implica una governança més heterojeràrquica, i viceversa.

La propietat de les estructures de governança

La funció de les estructures de governança com a “ponts” significa que operen “en mons intermedis”.[iv] Aquesta funció explica la seva forma organitzativa. Es tracta de xarxes heterojeràrquiques que no es poden incloure eficaçment en una organització, ni en sentit legal ni en sentit organitzatiu. En lloc de la “propietat” de les estructures de governança, es caracteritza per una incertesa sistemàtica. La funció que tenen com a “terreny neutral” en què diferents organitzacions es relacionen entre elles converteix en tabú la qüestió de la propietat. Com a ramificació epistèmica, tendeix a ser una condició estructural per a la operativitat; a més, ja que moltes estructures de governança es caracteritzen per una distribució asimètrica dels recursos i les aptituds dels que participen a l’hegemonia discursiva, resulta una amenaça permanent. En molts casos, una secció de participants limitada tendeix a dominar així les estructures de governança i les converteix en carrers d’un únic sentit. Tanmateix, explicitar-ho mitjançant una declaració d’hegemonia probablement debiliti el sistema. Les estructures de governança en forma de xarxa són bicèfales. Són, al mateix temps, el lloc “on es produeixen, de fet, la cooperació i la confiança i la dominació i la conformitat”.[v] En entorns menys asimètrics, per exemple, a causa de l’existència d’un conjunt elaborat de salvaguardes legals que tenen com a objectiu reduir l’impacte de les relacions asimètriques, sol regnar l’autoengany, en el sentit que totes les persones involucrades pensen que tenen el control. O, tal com ho explica Joseph H. H. Weiler quan es tracta de parlar de comitologia, fent referència a John Le Carré: “Un té la impressió, per l’acollidora conveniència entre la Comissió i el Consell, que cadascú pensa que la comitologia és el seu propi Smiley o Karla”.[vi]

El potencial per a una teoria general de la governança transnacional

Passa una cosa semblant, però molt menys desenvolupada, amb les organitzacions internacionals com la OMC, el Banc Mundial i el FMI. Es pot detectar una altra variant de la distinció entre jerarquia i heterojerarquia relacionada amb les empreses multinacionals que es troben involucrades, cada cop més, en una gran varietat de xarxes basades en els partenariats amb ONG, institucions d’investigació i autoritats públiques. Per tant, la distinció entre governació i governança sembla tenir potencial per servir com a base per a analitzar la forma organitzativa de moltes altres estructures que operen més enllà del marc de l’estat nació.[vii]

Per a més informació: Kjaer, Poul F. Between Governing and Governance: On the Emergence, Function and Form of Europe’s Post-national Constellation. Oxford: Hart Publishing, 2010.