Considerats en l’escala més macro i interinstitucional, sovint ens referim als acords interorganitzatius com a “xarxes”, i s’ha dit que són un tercer tipus de forma organitzativa, enfront de les dues ja existents: les “jerarquies” i els “mercats”. Existeixen dues escoles de pensament que comparen aquestes formes organitzatives. La primera, que sostenen Sorensen i Torfing (2005; 2008), i també d’altres autors que han introduït l’anàlisi de xarxes a l’administració pública (O’Toole, 1997; Provan, Fish i Sydow, 2008; Provan i Kenis, 2008), proposa que les jerarquies, els mercats i les xarxes són formes organitzatives diferents les unes de les altres. Com que la majoria de les anàlisis de xarxes socials tradicionals han insistit en el rol dels vincles horitzontals, la xarxa s’introdueix com la seva pròpia forma d’estructura social d’escala macro, al costat de les jerarquies i els mercats. Des d’aquesta perspectiva, les xarxes són semblants als acords de col·laboració o als partenariats. Els partidaris del model de jerarquia, mercat i xarxes sovint veuen les xarxes a escala macro com un fenomen de governança relativament recent, creat entorn de l’establiment de vincles cooperatius.

Un segon punt de vista proposa que els mercats i les jerarquies són variacions de la forma de xarxa. Des d’aquesta perspectiva, “els mercats i les jerarquies només són dos mers tipus d’organització que es poden representar amb els constructes analítics bàsics de la xarxa: els nodes i els vincles (Laumann, 1991)” (Podolny i Page, 1998, p. 58). “Des d’una perspectiva purament estructural”, aquest punt de vista considera que “la tricotomia entre les formes d’organització de mercats, jerarquia i xarxa és falsa” (Podolny i Page, 1998, p. 58). A propòsit de les relacions entre les jerarquies i les xarxes, Frederickson i Frederickson observen: “No és tant el fet que les xarxes hagin substituït les jerarquies, sinó, més aviat, que les estructures jeràrquiques estàndards, o parts d’aquestes, s’han complicat sovint en entramats d’acords de xarxes complexos (O’Toole, 2000; Agranoff i McGuire, 2001)” (Frederickson i Frederickson, 2006, p. 12). A més de les xarxes competitives de compradors i venedors que persisteixen en els mercats, i les xarxes de comandament i control que persisteixen en les jerarquies, es pot fer servir una tercera forma de xarxa, que depèn del capital social i dels vincles cooperatius. 

Per tal de representar els mercats i les jerarquies com a variacions de les formes de xarxa i, alhora, explicar l’existència dels vincles cooperatius, distingim entre estructures de mercat, jeràrquiques i “col·laboratives”, essent, aquestes últimes, estructures de xarxa interorganitzatives basades en normes de confiança i reciprocitat. Les estructures col·laboratives emergents dins el flux polític han estat descrites, a la literatura, com a partenariats publicoprivats (Linder i Rosenau, 2000; Bovaird, 2004), aliances estratègiques (Wohlsletter, Smith i Malloy, 2006), col·laboracions intersectorials (Bryson, Crosby i Stone, 2006) i coalicions de grups d’interès (Hula, 1999).

Nosaltres defensem, però, que la majoria de les estructures de xarxa interorganitzativa tenen característiques de les tres formes d’escala macro, i suggerim que aquestes estructures de xarxa híbrides o “mixtes” estan determinades, en part, per les estructures organitzatives que els actors individuals aporten a la xarxa. Si les entitats amb finalitat de lucre participen en una xarxa interorganitzativa, aporten les perspectives de les estructures de mercat a les quals pertanyen. La seva implicació en partenariats publicoprivats, subsistemes reguladors o bé acords de subvenció i de contracte es duu a terme sota l’atenta mirada d’un ull escrutador, que en jutja la participació, en part, sobre la base dels impactes que la seva implicació té en el foment del seu propi avantatge competitiu. L’impacte potencial que les accions dutes a terme a tota la xarxa tenen en la solvència econòmica de l’empresa que hi participa és, ben sovint, una consideració important a l’hora de guiar les accions que es duen a terme a la xarxa. Si les empreses del sector públic, com ara els organismes del govern, participen formalment en la xarxa interorganitzativa, aporten elements de la seva estructura burocràtica, jeràrquica. La participació oficial d’agències públiques sovint es basa en la voluntat i el desig dels directors de les agències, ja siguin els consellers delegats escollits, els qui ells designin o els supervisors que tenen autoritat per dictar l’abast i el tipus d’implicació de les agències. Els qui distingeixen entre les xarxes de governança i els mercats i les jerarquies no s’adonen de la influència que el mercat i les estructures jeràrquiques de les organitzacions i les institucions que hi participen tenen en la mateixa xarxa.

Taula 1: Tipus de xarxa a escala macro

Font: elaboració pròpia a partir de Powell, 1990, i Grimshaw et al., 2005

Encara que moltes xarxes de governança són configurades, en part, per les estructures organitzatives dels actors que les componen, reconeixem que totes les xarxes de governança tenen, en un grau o un altre, algunes característiques col·laboratives. L’estructura col·laborativa com a tercera forma de xarxa és introduïda aquí com un constructe de valor neutral. Si es consideren les responsabilitats i el rendiment de la xarxa, probablement sorgirà la pregunta: “col·laboració amb quin fi?” Per no caure en l’error de veure la col·laboració com la panacea per resoldre els problemes públics, Bardach suggereix que no s’hauria de voler lloar en excés els beneficis de la col·laboració entre agències. L’esforç polític per desenvolupar la capacitat col·laborativa pot consumir molt temps i ocasionar divisions. Però, fins i tot en el cas de no haver de fer aquest esforç, els beneficis de la col·laboració són necessàriament limitats (Bardach, 1998, p. 311). Hem de ser capaços de tenir en compte que les col·laboracions i els partenariats poden ser uns mitjans inefectius per assolir els resultats socials desitjables. Les estructures col·laboratives es poden emprendre en xarxes tancades i conduir, en el cas pitjor, al “pensament en grup” o a la col·lusió. El capital social que es deriva dels vincles horitzontals pot explicar les “xarxes fosques” (Raab i Milward, 2003) que existeixen per fer danys socials. També hem de ser capaços de tenir en compte les col·laboracions que es duen a terme sense l’ancoratge democràtic suficient (Sorensen i Torfing, 2005), i desenvolupar els mitjans per establir el grau d’ancoratge democràtic que hi ha d’haver dins de qualsevol xarxa de governança.

Si admetem la possibilitat que les formes de xarxa adoptin característiques d’algunes combinacions d’acords de mercat, jeràrquics i col·laboratius, podem començar a reconèixer les concessions i les oportunitats que sorgeixen en comparar, contrastar i combinar una forma d’autoritat administrativa amb una altra. Nosaltres introduïm una definició de xarxes de governança “mixtes” que consideren els mercats, les jerarquies i les estructures col·laboratives com uns tipus d’estructures de xarxa que influeixen en les diverses autoritats administratives, els règims de rendició de comptes i els estàndards d’acompliment utilitzats. Aquestes xarxes de governança mixtes són models relativament estables d’accions coordinades i intercanvis de recursos (Rhodes, 1997; Sorensen i Torfing, 2008) que involucren actors polítics d’escales socials diferents, dels sectors públic, privat o sense finalitat de lucre i de nivells geogràfics, i que interaccionen mitjançant diversos acords competitius, de comandament i control, cooperatius i negociats, amb finalitats centrades en una o més facetes del flux polític. Proposem que aquestes xarxes de governança mixtes es caracteritzen per la capacitat d’involucrar determinades combinacions d’actors i característiques d’actors, determinades combinacions d’autoritat administrativa, que estan formades, en gran part, per determinades combinacions de relacions verticals i horitzontals i determinades agrupacions de funcions polítiques.

Afirmem que les xarxes de governança mixtes poden alinear-se amb diversos nivells del flux polític. Aquests fluxos es poden entendre com la fase prèvia i posterior de l’aplicació de les polítiques públiques. A la literatura relativa als triangles de ferro, les xarxes de problemes (issue networks, Heclo, 1978), els subsistemes de les polítiques (Baumgartner i Jones, 1993), les coalicions de grups d’interès (Hula, 1999) i les xarxes de polítiques (Rhodes, 1997), les configuracions de xarxes s’han descrit com a fases prèvies del flux polític. En canvi, les configuracions de xarxa de la fase posterior a l’aplicació de les polítiques s’han descrit a la literatura com a govern de tercers (third party government, Salamon, 2000), xarxes d’implementació (O’Toole, 1997) i xarxes de gestió pública (Milward i Provan, 2006; Frederickson i Frederickson, 2006; Agranoff, 2007). Creiem que desenvolupar un model de xarxa de governança mixta, que tingui en compte la possibilitat de diverses estructures d’autoritat, actors de més d’un sector i escala social, i que dugui a terme una o més facetes del flux polític, ens permetrà establir comparacions més profundes entre els tipus de variacions de les estructures de xarxa macro que presenten les estructures de govern actuals.

L’article que segueix es basa en un llibre dels autors de propera aparició, titulat Exploring Governance Networks: Critical Characteristics and Considerations, que publicarà Taylor & Francis..

Bibliografia

Agranoff, R. (2007). Managing within Networks: Adding Value to Public Organizations. Washington, D.C.: Georgetown University Press.

Agranoff, R.; McGuire, M. (2003). Collaborative Public Management: New Strategies for Local Governments. Washington, D.C.: Georgetown University Press.

Bardach, E. (1998). Getting Agencies to Work Together: The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship. Washington, D.C.: Brookings Institution.

Baumgartner, F. R.; Jones, B. D. (1993). Agendas and Instability in American Politics. Chicago, Londres: The University of Chicago Press.

Bryson, J.; Crosby, B.; Stone, M. (2006). “The Design Implications of Cross-Sector Collaborations: Propositions from the Literature”. Public Administration Review, 66(6): 44-55.

Frederickson, D.; Frederickson, H. G. (2006). Measuring the Performance of the Hollow State. Washington, D.C.: Georgetown University Press.

Grimshaw, D.; Marchington, M.; Rubery, J.; Willmott, H. (2005). “Introduction: Fragmenting Work across Organizational Boundaries”. In Marchington, M.; Grimshaw, D.; Rubery, J; Willmott, H. (eds.). Fragmenting Work: Blurring Organizational Boundaries and Disordering Hierarchies. Oxford: University Press.

Heclo, H. (1978). Issue Networks and the Executive Establishment. Washington, D.C.: AEI Press.

Hula, K. W. (1999). Lobbing Together: Interest Group Coalitions in Legislative Politics. Washington, D.C.: Georgetown University Press.

Koppenjan, J.; Klijn, E. (2004). Managing Uncertainties in Networks. Londres: Routledge.

Laumann, E.O. (1991). Comment on “The Future of Bureaucracy and Hierarchy in Organizational Theory: A Report from the Field” in Bourdieu, P.; Coleman, J.S. (eds.). Social Theory for a Changing Society. Boulder, CO: Westview, 90-93.

Linder, S. H.; Rosenau., P. V. (2000). Mapping the Terrain of the Public-private Policy Partnership. Cambridge, MA: MIT Press.

Milward, H.;  Provan, K. (2006). “A Manager’s Guide to Choosing and Using Collaborative Networks”. IBM Center for the Business of Government.

O'Toole, J. L. (1997). “The Implications for Democracy in a Networked Bureaucratic World”. Journal of Public Administration Research and Theory, 7(3): 443-459.

O'Toole, J. L. (2000). “Research on Policy Implementation: Assessment and Prospects”. Journal of Public Administration Research and Theory, 10(2): 263-288.

Podolny, J. M.; Page, K. L. (1998). “Network Forms of Organization”. Annual Review of Sociology. 24. nl (Annual 1998), 57-77.

Powell, W. W. (1990). “Neither Market nor Hierarchy: Network Forms of Organization”. Research in Organizational Behaviour, 12, 295-336.

Provan, K. G.; Milward, H.B. (1995). “A Preliminary Theory of Interorganizational Network Effectiveness: A Comparative Study of Four Community Mental Health Systems”. Administrative Science Quarterly, 40(1): 1-33.

Provan, K. G.; Kenis, P. (2007). “Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectives”. Journal of Public Administration Research and Theory, (18): 229-252.

Raab, J.; Milward, H. B. (2003). “Dark Networks as Problems”. Journal of Public Administration Research and Theory, 13(4): 413-439.

Rhodes, R. A. W. (1997). Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Filadèlfia: Open University Press.

Salamon, L.  (2002). The Tools of Government: A Guide to the New Governance. Nova York: Oxford.

Sorensen, E.; Torfing, J. (eds.)  (2008). Theories of Democratic Network Governance. Nova York: Palgrave Macmillan.

Sorensen, E.; Torfing, J. (2005). “The Democratic Anchorage of Governance Networks”. Scandinavian Political Studies, 28(3): 195-218.

Wohlstetter, P.; Smith, J.; Malloy., C. L. (2005). “Strategic Alliances in Action: Toward a Theory of Evolution”. Policy Studies Journal, 33(3): 419-443.