Introducció

Les innovacions en el camp de les finances i la comptabilitat s’han convertit en “l’ànima vital tècnica” de les reformes de la Nova Gestió Pública (NGP) (Caccia i Steccolini, 2006), fins a l’extrem que alguns acadèmics han reanomenat la NGP com a Nova Gestió Pública Financera (NGPF) (Olson, Guthrie i Humphrey, 1998). La NGPF ha ampliat la varietat de tecnologies de gestió i comptabilitat disponibles al sector públic (Broadbent, 1999; Broadbent i Guthrie, 1992). En aquest context, els sistemes de gestió de l’acompliment (SGA) [1] s’han convertit en un element central de les reformes dels tipus de NGP/NGPF (Hood, 2000 i 2005; Pollitt i Bouckaert, 2004) i s’han introduït a molts països (Lee, 2008; OCDE, 1997; Pallot, 1999; Poister i Streib, 2005; Pollitt i Bouckaert, 2000; van Dooren, 2005), entre els quals hi ha Espanya (ICAL, 2004) i Itàlia (Jones i Mussari, 2004; Ongaro, 2008).

Alguns autors han argumentat que l’ús actual dels SGA per influenciar en les decisions o millorar els serveis no és gaire evident (Ammons i Rivenbark, 2008; Hatry, 2002). Això no obstant, hi ha en procés un ressorgiment dels SGA, ja que en els darrers anys han emergit com un component essencial de la gestió pública professional (per exemple, Moynihan, 2009; Halachmi, 2005a, 2005b). Consegüentment, ha augmentat la necessitat d’identificar què determina l’èxit d’adoptar, implementar i utilitzar les pràctiques dels SGA (De Lancer Julnes i Holzer, 2001).

El nostre estudi tracta els factors que afecten la implementació i l’ús de SGA efectius als municipis. Amb aquest objectiu, hem fet servir un enfocament de casos pràctics múltiples qualitatiu que compara els SGA de quatre governs locals de la cultura administrativa napoleònica (Peters, 2008), dos, d’Itàlia i dos, d’Espanya.

Dimensions relacionades amb el temps en la gestió pública

Es poden fer servir moltes dimensions relacionades amb el temps per explicar els problemes de polítiques i els reptes en la gestió que han sorgit d’implementar i utilitzar els SGA en contextos organitzatius específics. Pollitt (2008) parla de sis elements temporals clau, concretament, de durada, trajectòria, finestres d’oportunitat, cicles, mecanismes causals i perspectives múltiples. En l’estudi, fem servir aquestes dimensions relacionades amb el temps per analitzar els quatre casos i originar els factors que es troben a la base d’una implementació de SGA reeixida.

Com que la implementació d’un SGA es considera un procés a llarg termini, contrasta amb l’enfocament a curt termini de les organitzacions del sector públic, enfocament causat pels cicles polítics i pressupostaris (Liner, et al., 2001; Vinzant i Vinzant, 1996; Vinzant i Vinzant, 1996). Per això, la durada d’una implementació de SGA i el seu ús mostren el nivell de maduresa de la iniciativa del SGA, que augmenta la perícia organitzativa i l’ús efectiu dels SGA, a més de la seva capacitat per atreure l’atenció amb el pas del temps.

La teoria de la dependència de la trajectòria s’utilitza per entendre el curs de les accions i els canvis organitzatius (Mahoney, 2000). Si suposem que la implementació d’una nova tècnica de gestió, com un SGA, representa un intent d’alterar el curs de la trajectòria organitzativa, l’anàlisi dels factors que n’influencien la implementació i l’ús requereix l’estudi de trajectòries.

El concepte de finestres d’oportunitat prové de la idea que un canvi organitzatiu, en aquest cas, la introducció d’un SGA, s’origina a partir d’alteracions que poden ser dramàtiques o emocionants (Sundström, 2006). La magnitud d’aquest canvi ha de produir noves estructures d’incentius que pressionin els actors a mantenir i reforçar els nous equilibris (Sundström, 2006).

L’anàlisi de les reformes de la gestió pública al llarg del temps suggereix que són cícliques. Així s’originen “marees de reformes” (Light, 1997) o cicles, que conformen l’entorn en què opera una organització pública específica. Per tant, el concepte de cicles també emergeix en analitzar la implementació i l’ús dels SGA. En una escala micro, això es reflecteix en la fase en què una organització s’ubica en termes de la corba d’innovació, oscil·lant entre els innovadors i els endarrerits (Rogers, 2003).

Els mecanismes causals expliquen per què una trajectòria específica, una finestra d’oportunitat o un cicle succeeixen en un conjunt de circumstàncies particular. Capano (2009, p. 7) ho denomina la “causalitat condicional”. Argumenta que se suposa que molts factors tenen influència en els canvis i el desenvolupament de les polítiques i els codeterminen.

Finalment, les perspectives múltiples del temps reflecteixen la subjectivitat de la percepció. Pel que fa a l’ús dels SGA en els processos de planificació i control als municipis, les referències literàries anteriors mostren que els diversos tipus de planificació i control involucren escales organitzatives diferents: polítics i alts directius per a la formulació d’estratègies; alts directius i gerents intermedis per al control de la gestió, i altres empleats per al control de les tasques (Anthony i Young, 2003). Cada tipus de planificació i control està vinculat a una percepció del temps diferent: la formulació d’estratègies és essencialment irregular i es refereix a un període de temps llarg; el control de la gestió és, contràriament, un procés sistemàtic que es repeteix de manera previsible, seguint un model definit i un horari, mes rere mes, any rere any; el control de les tasques és una activitat del dia a dia i es pot repetir diverses vegades en un mateix dia.

Factors relacionats amb el temps que afecten el sistema de gestió de l’acompliment als municipis

Les conclusions dels casos pràctics múltiples mostren que, malgrat que hi ha diversos models d’implementacions de SGA que han tingut èxit, hi ha algunes característiques comunes que suggereixen que cal tenir en compte determinats factors per aconseguir una implementació de SGA efectiva. Un SGA reeixit s’associa als factors relacionats amb el temps següents: una trajectòria gradual cap a la millora (amb la possibilitat d’un gran avenç), promotors o partidaris (ja siguin alts directius o actors de l’aparell polític) amb experiència tècnica durant la vida del SGA, participacions (com a mínim, una, durant la vida del SGA) en gabinets estratègics o iniciatives de mesura o gestió de l’acompliment (benchmarking, garantia de qualitat, etc.) i un enfocament progressiu del control de la gestió a la formulació d’estratègies. Aquests resultats informen als professionals i polítics de les condicions sota les quals pot tenir èxit introduir i utilitzar SGA als municipis.

[1] Mentre que la mesura de l’acompliment és “el procés de definir, observar i utilitzar indicadors objectius de l’acompliment en organitzacions i programes habitualment” (Poister, 2003, p. 1), la gestió de l’acompliment “és assegurar la probabilitat més gran d’aconseguir els resultats desitjats tractant aquells aspectes que tenen relació amb els processos de negoci que s’espera que generin els resultats desitjats, els contextos organitzatiu i ambiental en els quals es produeixen aquests processos i els resultats i comportaments dels diversos stakeholders que hi ha involucrats” (Halachmi, 2005). Dit d’una altra manera, la gestió de l’acompliment es refereix a la incorporació de la mesura de l’acompliment en el procés de gestió de programes i organitzacions per generar els objectius desitjats (Poister, 2003). En el treball, fem servir el terme gestió de l’acompliment com un concepte que abraça tant la mesura com la gestió de l’acompliment.

Referències

AMMONS, D.N.; RIVENBARK, W.C. 2008. "Factors Influencing the Use of Performance Data to Improve Municipal Services: Evidence from the North Carolina Benchmarking Project". Public Administration Review. 68(2) Març-abril, p. 304-318.

BROADBENT, J. 1999. "The State of Public Sector Accounting Research the Apira Conference and some Personal Reflections". Accounting, Auditing & Accountability Journal. 12(1), p. 52-57.

BROADBENT, J.; GUTHRIE, J. 1992. "Changes in the Public Sector: A Review of 'Alternative' Accounting Research". Accounting, Auditing & Accountability Journal. 5(2), p. 3-31.

CACCIA, L.; STECCOLINI, I. 2006. "Accounting Change in Italian Local Governments: What's Beyond Managerial Fashion?" Critical Perspectives on Accounting. 17(2-3), p. 154-174.

DE LANCER JULNES, P.; HOLZER, M. 2001. "Promoting the Utilization of Performance Measures in Public Organizations: An Empirical Study of Factors Affecting Adoption and Implementation". Public Administration Review. 61(6) Nov-des, p. 693-708.

HALACHMI, A. 2005. "Performance Measurement Is only One Way of Managing Performance". International Journal of Productivity and Performance Management. 54(7), p. 502-516.

________. 2005. "Performance Measurement: Test the Water Before You Dive in". International Review of Administrative Sciences. 71(2) Juny, p. 255-266.

HATRY, H.P. 2002. "Performance Measurement: Fashions and Fallacies". Public Performance & Management Review. 25(4), p. 352-358.

HOOD, C. 2000. The Art of the State: Culture, Rhetoric and Public Management. Oxford: Clarendon.

________. 2005. "Public Management: The Word, the Movement, the Science". A: FERLIE, L. E.; LYNN, L. E.; POLLITT, C. (ed.). The Oxford Handbook of Public Management. Oxford: Oxford University Press.

ICAL. 2004. "Instrucción del modelo normal de contabilidad local". A: Instrucción del modelo normal de contabilidad local.

JONES, L.; MUSSARI, R. 2004. "Management Control Reform in the Public Sector: Contrasting the USA and Italy". En: JONES, L.; SCHEDLER, K.; MUSSARI, R. (ed.). Strategies for Public Management Reform. Londres: Elsevier.

LEE, J. 2008. "Preparing Performance Information in the Public Sector: An Australian Perspective". Financial Accountability & Management. 24, p. 117-149.

LINER, B.; HATRY, H.P.; VISON, E.; ALLEN, R.; DUSENBURY, P.; BRYSON, B.; SNELL, R. 2001. Making Results-Based State Government Work. Washington, D.C.: The Urban Institute.

MAHONEY, J. 2000. "Path Dependence in Historical Sociology". Theory and Society. 29(4), p. 507-548.

MOYNIHAN, D.P. 2009. "The New Architecture of State Government Administration: Key Questions and Preliminary Answers". Public Administration Quarterly. 33(2) estiu 2009, p.164-196.

OCDE. 1997. In Search for Results: Performance Management Practices. París: PUMA/OCDE.

OLSON, O.; GUTHRIE, J.; HUMPHREY, C. 1998. "International Experiences with 'New' Public Financial Management (NPFM) Reforms: New World? Small World? Better world?". A: OLSON, O.; GUTHRIE, J.; HUMPHREY, C. (ed.). Global Warning: Debating International Developments in New Public Financial Management. Oslo: Capelen Akademisk Forlag As.

ONGARO, E. 2008. "Introduction: The Reform of Public Management in France, Greece, Italy, Portugal and Spain". The International Journal of Public Sector Management. 21(2), p. 101.

PALLOT, J. 1999. "Beyond NPM: Developing Strategic Capacity". Financial Accountability & Management. 15(3/4), p. 419.

PETERS, B.G. 2008. "The Napoleonic Tradition". The International Journal of Public Sector Management. 21(2), p. 118-132.

POISTER, T.H. 2003. Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations. San Francisco, Califòrnia: Jossey-Bass.

POISTER, T.H.; STREIB; G.D. 2005. "Elements of Strategic Planning and Management in Municipal Government: Status after Two Decades". Public Administration Review. 65(1) Gen-feb, p. 45-56.

POLLITT, C.; BOUCKAERT; G. 2000. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press.

________. 2004. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press.

SUNDSTRÖM, G. 2006. "Management by Results: Its Origin and Development in the Case of the Swedish State". International Public Management Journal. 9(4), p. 399-427.

VAN DOOREN, W. 2005. "What Makes Organisations Measure? Hypotheses on the Causes and Conditions for Performance Measurement". Financial Accountability & Management. 21(3), p. 363-383.

VINZANT, D.H.; VINZANT, J.C. 1996. "Strategy and Organization Capacity: Finding a Fit". Public Productivity and Management Review. 20(1), p. 139-157.

VINZANT, D.H.; VINZANT, J.C. 1996. "Strategic Management and Total Quality Management". Public Administration Quarterly. 20(2), p. 201-219.