Cal recordar que l’anterior crisi econòmica i fiscal mundial de final de la dècada dels setanta va donar lloc a una tendència reformista destacada pràcticament a tots els estats occidentals, és a dir, a reformes de la gestió pública. Ras i curt, la crisi del petroli de 1974 va provocar una crisi econòmica i, per tant, l’establiment de mesures de recuperació econòmica per part dels governs. Aquestes mesures van comportar, en conjunt, grans dèficits en els pressupostos públics, els quals, al seu torn, van exigir retallades dràstiques retallades pressupostàries, que es van fer principalment amb mesures d’eficiència a través de reformes de la gestió pública.

Un patró similar sembla que s’està desenvolupant ara. El fet de salvar els bancs durant la crisi financera mundial de 2008 va fer augmentar el deute dels estats i va causar la crisi econòmica de 2009, que va portar els governs a prendre mesures de recuperació econòmica, de manera que el deute creixent i els dèficits pressupostaris van conduir a una crisi fiscal el 2010 i a la necessitat de retallades dràstiques en els pressupostos. Aquest patró es reprodueix a tot el món occidental (OCDE, 2009, 2011).

L’actual crisi econòmica i financera mundial i les seves conseqüències s’han estudiat fins ara principalment des d’una perspectiva econòmica. Els estudis comparatius internacionals de com els estats administren les seves finances públiques (OCDE, Restoring Public Finances, 2011) s’han realitzat sobretot des d’aquest punt de vista. Les ciències de l’administració també haurien de contribuir a estudiar aquesta qüestió decisiva per al sector públic. Els estudis publicats en el nostre àmbit científic sobre aquest problema tan recent encara són escassos (vegeu, per exemple, els números especials de la International Public Management Review (2010), la Public Organization Review (2011) i Der Moderne Staat (2010). En les ciències de l’administració, la crisi anterior ha fornit nombrosos estudis sobre “les polítiques de reducció de la despesa", "la gestió de la crisi fiscal" i "la gestió de les retallades” (p. ex., Levine, 1980). La gestió de la caiguda ha resultat més difícil que la planificació i el desenvolupament de l’estat de benestar. A mitjan anys vuitanta, els experts en les ciències de l’administració van descobrir que la “gestió pública” s’havia convertit en la principal tendència reformadora que els estats occidentals utilitzaven per gestionar la crisi fiscal, i això va motivar moltes publicacions fins a ben entrats els anys noranta (p. ex., Pollitt i Bouckaert, 2001). Quina podria ser l’aportació de les ciències de l’administració en la crisi actual?

Quines lliçons podem extreure sobre com els estats van gestionar la crisi fiscal? Quins són els factors que expliquen la forma com els estats afronten la crisi, els factors politicoadministratius, com també les circumstàncies econòmiques i financeres més importants? Quins en són els factors d’èxit i de fracàs? Què podem aprendre i quines recomanacions podem fer a l’administració pública?

Per començar a respondre aquestes preguntes, primer hauríem de determinar les característiques de la crisi actual. Tot seguit, hauríem de fixar els paràmetres de l’acció governamental d’èxit. I, a continuació, fer un estudi comparatiu internacional dels països que estan més o menys afectats per la crisi, els que tenen més o menys èxit en la gestió de la crisi, etc.

Convé assenyalar que els problemes metodològics estan lluny de ser simples. La qüestió fonamental és què es defineix per "èxit". És la reducció del deute públic i del dèficit pressupostari? O és la recuperació econòmica? En aquest darrer cas, el problema causal és que la recuperació econòmica no ve determinada directament per les mesures del govern. Aquest és el cas d’una economia petita, oberta i internacional com l’holandesa. L’economia britànica, tanmateix, encara es mostra tímida malgrat les accions tan dràstiques del Govern. És l’èxit una variable política? Es mesura en termes de rèdits electorals dels partits polítics? O és, al capdavall, una variable social? Es mesura en termes d’inestabilitat social i de protestes? Prenguem el cas de Grècia, on les variants d’“èxit” financeres, econòmiques, polítiques i socials estan totes en números vermells. Què és l’èxit des del punt de vista de la presa de decisions? Consisteix que els governs prenguin decisions ràpides, dràstiques i fonamentals, decisions coherents i sistemàtiques, sostenibles i orientades al llarg termini? Aquesta definició d’"èxit" és difícilment compatible amb la pràctica política comuna de l’incrementalisme, el compromís i el consens.

Abans de resoldre tots els problemes metodològics i de poder emprendre finalment l’estudi internacional ideal, vaig començar fent una anàlisi preliminar de com van gestionar la crisi el Regne Unit, Alemanya i els Països Baixos (Kickert, 2011). Els països seleccionats van ser Alemanya, perquè era gran i líder a Europa en la resolució del problema monetari i financer, com també perquè havia tingut un comportament relativament bo en la crisi econòmica; el Regne Unit, que és també un país gran, que ha tingut un acompliment relativament dolent en la crisi econòmica i se suposa que té un sistema polític de govern que li permet prendre decisions més ràpides i fonamentals, i els Països Baixos, com a petit estat de consens i corporativista en el qual la presa de decisions consisteix en un procés de deliberació, consulta i cerca incessant d’acords.

Els resultats preliminars de la meva recerca mostren que la crisi es va gestionar en els tres països en tres etapes independents. En primer lloc, la crisi bancària que va esclatar el 2007 als Estats Units i que el 2008 va ocasionar una crisi financera mundial en què els governs van adoptar diverses mesures per salvar els bancs i donar-los suport. En segon lloc, la crisi econòmica subsegüent a la crisi financera, que el 2009 va obligar els governs a prendre mesures per recuperar l’economia. I, en tercer lloc, la crisi fiscal del deute públic i els dèficits pressupostaris cada vegada més grans, va que provocar que el 2010 s’adoptessin mesures per retallar els pressupostos per part dels governs.

RESUM DELS RESULTATS

A la taula següent, es facilita un breu resum comparatiu de com el Regne Unit, Alemanya i els Països Baixos van gestionar la crisi (més informació a Kickert, 2011).

Quadre 1. Característiques institucionals dels països

Quadre 2.1. Similituds en la gestió de la crisi bancària

Quadre 2.2. Diferències

Quadre 3.1. Similituds en la gestió de la crisi econòmica

Quadre 3.2. Diferències

Quadre 4.1. Similituds en la gestió de la crisi fiscal

Quadre 4.2. Diferències

ALGUNES CONCLUSIONS

Finalment, intentarem extreure acuradament algunes conclusions preliminars sobre l’acompliment dels tres estats durant la crisi. En primer lloc, considerem el context extern de les finances, l’economia i la política i, a continuació, estudiem els processos de presa de decisions en les tres fases de la crisi.

Context extern

Entitats financeres

Els costos de la crisi bancària van ser més elevats al Regne Unit, on el sector bancari i financer acomplia un paper dominant en l’economia. Als Països Baixos, el sector financer també era relativament important i, per tant, també ho van ser els costos de la crisi bancària. Els Landesbanken alemanys (pròxims als governs regionals) plantejaven un problema especial. Als Països Baixos, la nacionalització d’ABN-Amro (que havia adquirit un any abans un consorci estranger) era també un cas especial. Les autoritats financeres semblaven completament sorpreses per la crisi bancària.

Situació econòmica

El punt de partida (l’economia, el deute de l’Estat i el dèficit pressupostari) era pitjor al Regne Unit. La crisi financera i econòmica va tenir un fort impacte en els tres països. A Alemanya, la recuperació econòmica va ser aviat i sòlida, molt millor que al Regne Unit. Els índexs d’atur als Països Baixos eren especialment positius.

La situació internacional i europea

La pressió internacional (Estats Units) per prendre més mesures durant la crisi financera i econòmica es va exercir especialment sobre Alemanya. La crisi de l’euro i el rescat de Grècia, Irlanda i Portugal van exercir una gran pressió sobre la disciplina pressupostària, també a escala nacional. Aquesta influència política va assolir el màxim nivell a Alemanya (el principal contribuent de la UE).

Context del sistema polític

Sistema polític

El Govern britànic de partit únic i el poder del primer ministre van permetre prendre decisions de manera més centralitzada i àgil (fins i tot a partir de 2010, amb la coalició entre conservadors i liberals demòcrates). La cancellera alemanya també tenia molts poders, però les seves competències es veien restringides per l’autonomia ministerial (Ressortprinzip). La centralització del poder de la cancellera durant la crisi bancària de 2008 va perdurar el 2009. El primer ministre holandès tan sols és un primus inter pares i va acomplir un paper secundari en la crisi bancària. En el programa de recuperació econòmica de 2009, que es va polititzar de manera explícita (revisió de l’acord de coalició), el primer ministre holandès hi va tenir un paper central com a responsable de la coordinació. El 2010, el programa de retallades holandès va ser el resultat de la formació d’una coalició (deliberació multipartit): un mosaic de compromisos polítics.

Coalició política

A la Gran Bretanya, el Govern laborista de Gordon Brown es va encarregar de les dues primeres etapes de la crisi. La tercera etapa, la crisi fiscal i les retallades, les va gestionar la coalició entre conservadors i liberals demòcrates (Cameron-Clegg). El perfil polític conservador a les eleccions de 2010 anunciava retallades ràpides i dures. Les mesures que consistien en la reducció de la despesa van ser més dràstiques al Regne Unit.

Les crisis bancària i econòmica a Alemanya les va gestionar la coalició cristiano-socialdemòcrata (Merkel). La cooperació entre la cancellera, de la CDU, i el ministre de Finances, del SPD, va funcionar quasi fins a les eleccions. La crisi fiscal la va abordar la coalició cristianoliberal (Merkel). Al FDP i a la CSU els manca pes polític per oposar-se amb èxit a les rigoroses retallades.

Als Països Baixos, la crisi bancària i l’econòmica van ser gestionades per la coalició cristiano-socialdemòcrata. Les decisions relatives a retallades es van prendre després de les eleccions, com al Regne Unit i a Alemanya. Des de 2010, els liberals i els cristianodemòcrates formen una coalició amb el suport de la dreta populista, encarnada en el Partit de la Llibertat. D’aquí ve que els programes de retallades importants fessin l’èmfasi en l’administració pública (al sector públic britànic, la restricció de la despesa encara és més dràstica). Les retallades als tres països encara no s’han desenvolupat minuciosament; algunes són poc realistes; d’altres, simbòliques.

Presa de decisions

Crisi financera

Als tres països, la presa de decisions durant la crisi bancària de 2008 fou pròpia d’una gestió urgent de la crisi. Un petit grup d’actors clau (el primer ministre, el ministre d’Economia, el director del Banc Nacional, alguns funcionaris d’alt rang) van prendre decisions molt dràstiques (desenes de milers) en molt poc temps (cosa que incloïa nits i caps de setmana). La crisi financera va ser una sorpresa per a les autoritats economicofinanceres, que no estaven preparades per a un nivell alt d’incertesa. Es van contractar els serveis de consultors i d’experts externs, com banquers d’inversions, advocats i comptables. La política i el parlament no hi van tenir gairebé cap paper.

Crisi econòmica

En els tres països, la presa de decisions sobre els paquets de mesures per a la rec