En aquest llibre hem posat de manifest que les organitzacions del sector públic es troben en un estat de canvi constant. Hi ha un gran nombre de canvis dinàmics en funcionament que originen una complexitat cada vegada més gran. En comptes de considerar els aparells administratius com a estables, afirmem que la reforma del model d’organització s’ha convertit en una rutina. Dit això, també hi ha una combinació de flexibilitat i solidesa en la manera com canvien aquestes organitzacions.

Una altra troballa important és que hem d’anar més enllà de les categories formals i estudiar l’autonomia real i el control en les organitzacions “vives” en contraposició a l’autonomia formal i legal. Una tercera conclusió és que veiem una combinació de convergència i divergència en el patró de canvi. Per una banda, hi ha una convergència, en el sentit que la forma de l’organisme és molt popular i que totes les nacions tenen organismes centrals. Per l’altra, hi ha divergència, cosa que significa que hi ha una variació considerable entre els països sobre el que entenen per organisme i també pel que fa a l’autonomia real i al control dels organismes.

El nostre argument és que les reformes administratives es basen en una combinació de forces diferents. Les doctrines de la NGP i les explicacions d’un únic factor, com la teoria del compromís creïble, s’enfronten a problemes considerables quan les seves afirmacions es confronten amb les realitats de la complexitat empírica en diversos contextos politicoadministratius. El que veiem en les diverses realitats empíriques contrasta amb les idees d’una gestió pública “genèrica”, les “receptes globals” i els models simples de reformes administratives. L’organització de l’administració pública és cada vegada més complicada i multifuncional, amb diferents principis d’organització, conseqüència de múltiples factors que funcionen junts en una barreja complexa. Cal que transcendim la idea d’un principi d’organització únic per entendre com es reformen les organitzacions públiques i veure-ho com un procés complex.

El nostre raonament és que ens enfrontem a un desenvolupament dialèctic en què la vella administració pública es barreja amb característiques de la Nova Gestió Pública, i també posteriors a la NGP, per produir nous tipus d’organitzacions híbrides. Està en funcionament una mena de procés de recobriment amb capes o de sedimentació, cosa que implica que les noves reformes complementen o completen les reformes anteriors en comptes de reemplaçar-les. Institucions velles i noves coexisteixen i evolucionen de manera conjunta, fins i tot si es basen en principis parcialment contradictoris. Això significa que la NGP no ha passat a la història de cap de les maneres i que no ha estat substituïda, simplement, per reformes posteriors. Més aviat veiem una modificació de les reformes anteriors i la seva adaptació mitjançant la incorporació de noves mesures reformadores diferents en part.

Això no obstant, la interpretació de per què succeeix aquest augment de la complexitat és objecte de discussió. Pensem que hem de cercar una barreja composta i complexa de diferents forces impulsores. No podem suposar que els agents reformadors tenen l’habilitat suficient, la capacitat cognitiva i el poder per actuar com a actors racionals. La seva conducta es veu limitada per diverses característiques contextuals. L’organització política, la cultura i les característiques de l’entorn són limitacions importants en el disseny deliberat de l’organització i el seu funcionament real, però la qüestió que encara no està resolta és en quines condicions és més important cada conjunt de factors i, també, com es combinen i es reforcen o es contraresten entre si. No hi ha una teoria administrativa empírica sobre la qual hi hagi coincidència i que especifiqui sota quines condicions una sèrie de factors té més poder explicatiu que la resta.

Sí que hi ha, no obstant això, una presa de consciència creixent que les reformes administratives no ofereixen la panacea universal, sinó que han d’anar acompanyades acuradament de les necessitats, les tradicions i els recursos de cada sistema polític. Les reformes que no tenen en compte el context històric institucional tendeixen a produir reformes noves en comptes d’un augment de l’acompliment. En aquesta obra hem argumentat que les receptes globals per a les reformes administratives han obtingut unes interpretacions i unes respostes diferents en funció de les disposicions institucionals nacionals i sectorials i les tradicions històriques.

No hi ha cap teoria acceptada comunament que expliqui com succeeixen les reformes i que identifiqui els mecanismes i els factors determinants de la reforma i el canvi de l’administració. En general, és difícil establir una base teòrica sòlida per al disseny institucional. No creiem en les teories genèriques. El que ens cal són, en canvi, teories d’abast mitjà que tinguin en compte, una vegada més, el context i les limitacions històriques i culturals i que siguin capaces d’aclarir en quines condicions un conjunt de factors importa més que altres i com es pot entendre la seva influència mútua.

Un dels reptes principals és el de comptar amb teories coherents amb les complexes realitats empíriques del canvi i que, malgrat tot, aclareixin els processos que són subjacents rere les informacions contextuals. Acceptem l’afirmació, cada vegada més estesa, que el context importa, però encara no hi ha cap bona teoria del context que especifiqui sota quines condicions importen contextos diferents.

Una conseqüència pràctica és que els reformadors obtenen una puntuació més alta en el control polític que en el càlcul racional. El taló d’Aquil·les de les reformes administratives sembla ser que els actors de la reforma tenen una comprensió limitada de les conseqüències i les implicacions de les seves pròpies iniciatives de reforma. Els resultats són quelcom que prometen o esperen, però sobre els quals poques vegades tenen un coneixement previ fiable. Les avaluacions sistemàtiques dels principals programes de canvi estructural són difícils d’aconseguir, i no podem esperar lliçons precises i operatives. Les reformes i els canvis administratius es veuen afectats per la ideologia i les modes internacionals, que sovint tenen un fonament que es basa en evidències poc sòlides. Aquesta és la raó per la qual les reformes sovint semblen més atractives a priori que a posteriori. La decepció amb els resultats de les reformes anteriors tendeix a promoure noves reformes.

En situacions amb una escassa comprensió dels efectes i les implicacions de la reforma, podria ser prudent el fet d’evitar reformes radicals importants i controvertides basades en grans idees noves i optar, en comptes d’això, per processos de canvi més graduals que gaudeixen de gran legitimitat entre reformadors i reformats. També hi ha una necessitat de construir bucles de retroalimentació i possibilitats d’aprenentatge experiencial en el procés de reforma, de manera que es puguin realitzar ajustaments a mesura que avancen les reformes.

Una altra conseqüència pràctica és que, més que depurar un model únic, ens cal un repertori de models perquè les institucions politicoadministratives comprenguin els reptes futurs de la gestió, l’administració i la governança públiques. L’administració pública és multifuncional i ha d’equilibrar els diversos valors i objectius. Les formes de jerarquia, xarxes i mercats no solen ser alternatives, sinó complementàries. Consegüentment, un dels reptes principals consisteix a entendre com es poden combinar i equilibrar. Això requereix una comprensió de la diversitat, la complexitat i la dinàmica del sistema politicoadministratiu contemporani. Necessitem unes descripcions i unes anàlisis millors de la manera en què cooperen les persones i les organitzacions, i unes interpretacions i explicacions millors de la dinàmica del canvi organitzatiu.

Els dissenyadors de les organitzacions del sector públic han de ser conscients de la relació dialèctica fonamental entre els principis bàsics de l’organització. L’especialització en una sola direcció conduirà, en darrera instància, a noves iniciatives de coordinació. De la mateixa manera, el disseny d’organitzacions autònomes planteja problemes de control. No obstant això, la pràctica és encara més complicada, ja que l’especialització, la coordinació, l’autonomia i el control són tots conceptes multidimensionals. El grau d’autonomia d’una organització del sector públic és, en realitat, producte de l’equilibri entre l’autonomia de gestió, l’autonomia política, l’autonomia financera i els aspectes estructurals de l’autonomia. Ens preguntem si la simple idea d’autonomia és una condició necessària per a un acompliment millor.

Quan els gestors polítics i de l’administració dissenyen disposicions de control per als organismes, sempre hi ha una elecció per realitzar en relació amb la manera de combinar un control previ amb el control posterior orientat als resultats, les formes estructurals de control i el control de contactes. Pel que fa al disseny formal, la majoria de les organitzacions mostren combinacions molt híbrides de tipus específics d’autonomia amb tipus de control específics i múltiples. D’aquesta manera, en crear organismes, els dissenyadors de les organitzacions del sector públic han de realitzar eleccions complexes i adoptar solucions de compromís i, en fer-ho, els cal utilitzar una cartografia conceptual multidimensional dels conceptes essencials.

D’altra banda, en el disseny de tipus d’afiliació amb títols oficials d’autonomia i disposicions de control, cal tenir en compte que el disseny formal i el seu funcionament real són dues realitats diferents. Malgrat que la conversió en organisme atenua les senyals de direcció política, en comparació dels departaments, el control polític no sempre respecta la lògica formal del tipus d’organització. Quan els organismes executen tasques d’una gran notorietat política o que són d’una gran importància o valor polítics per a aquests quant a les possibilitats del personal de lliure designació, el control polític de facto pot ser més ferm que el previst inicialment pels dissenyadors.

Finalment, la millora de l’acompliment de l’organització sembla implicar unes relacions intenses de confiança mútua, cosa que dóna lloc a una cultura organitzativa estimulant amb empleats i gestors qualificats, motivats i compromesos, estructures de governança adequades i la capacitat idònia, i tot això està supeditat a les tasques, l’entorn tècnic i el règim politicoadministratiu de l’organització. De manera que la reestructuració organitzativa només és una part d’una història molt complexa. La conclusió és que no hi ha cap forma d’organització millor que es pugui utilitzar a tot arreu, en tot moment i per a totes les tasques. En comptes de cercar una solució definitiva i la millor forma d’organització, cal aprendre a suportar la tensió inherent i els principis d’organització parcialment en competència.