La complexitat de la regulació es dóna a molts nivells. S'observa en el saturat i disputat espai normatiu en què es plantegen els assumptes. Això pot fer que resultin problemàtic definir i diagnosticar aquests assumptes. Els actors que ocupen l'espai regulador competeixen per imposar el seu frame sobre l'assumpte i per perfilar la manera de definir-lo i diagnosticar-lo, i de fixar els objectius reguladors. Els assumptes en si sovint estan incardinats en uns sistemes socials, econòmics i polítics complexos, que fan difícil identificar les seves causes subjacents, dificultat que es veu agreujada pel fet que hi poden haver altres causes arrelades profundament en la psicologia i en les creences de les persones implicades. El fet que els 'regulats' tinguin actituds, motivacions i capacitats diferents vol dir que no hi ha respostes úniques i vàlides per a tothom. Per això és més complicat abordar les qüestions normatives i les seves causes. I, encara que els reguladors moderns disposen d'un ampli arsenal d'estratègies i instruments per abordar aquests assumptes -que demostren la creativitat i l'enginy del sector públic-, essencialment és molt complicat seleccionar, combinar, adaptar i alinear aquestes estratègies i instruments a la naturalesa concreta d'un assumpte i a les diferents actituds i capacitats dels 'regulats', com també dissenyar i desplegar les estructures i els sistemes institucionals per donar suport a aquestes iniciatives. El repte permanent és garantir que faciliten una regulació en benefici de l'interès públic i eviten una regulació favorable als interessos privats. 

Moure's entre aquests reptes i complexitats és un exercici polític. Les variables de les polítiques reguladores -regular o no, què, a qui, com i en funció de quins criteris- són, com ja va recordar Lasswell temps enrere, decisions polítiques.[1] Impliquen trobar un equilibri entre els valors econòmics, socials i democràtics, i els valors i els interessos dels diferents actors que ocupen l'espai normatiu, cosa que produeix sovint guanyadors i perdedors. A més, aquests equilibris s'han d'aconseguir creant coalicions a favor de la reforma normativa, i mantenir aquestes coalicions al llarg de tota la reforma. La mala política provoca errors de regulació, mentre que la bona política contribueix al seu èxit.

La dualitat de la regulació, que és alhora una reforma de les polítiques i un projecte polític, implica que segueix uns processos de racionalitat alhora tècnica i política. La regulació efectiva requereix seguir uns mètodes sistemàtics i analítics, fonamentats en proves, i també cercar el consens i fer consultes per crear coalicions, negociacions i compromisos. D'aquests dos aspectes, la política tendeix a manar i l'anàlisi tècnica està al seu servei.[2] Aquesta és una lliçó important. Totes les parts implicades en les activitats reguladores han d'estar alerta davant dels intents de camuflar les decisions políticament controvertides en el llenguatge neutral amb què es descriuen la majoria dels enfocaments tècnics. Però, al mateix temps, no s'ha de sacrificar la racionalitat tècnica per la conveniència política. S'han de fer els màxims esforços per fonamentar la presa de decisions en matèria normativa sobre una base tècnicament més racional.

La regulació és tant una ciència com un art, i la presa de decisions en aquesta matèria és un treball d'artesania. La ciència és evident en els nombrosos plantejaments sistemàtics i tècnics promoguts pel moviment a favor d'una millor regulació, que inclouen l'ús de cicles polítics estacionals, l'avaluació de l'impacte de la regulació, estratègies normatives responsives i basades en el risc, com també les moltes i variades tècniques utilitzades per fer-ne el seguiment i avaluar-ne l'acompliment normatiu. Recentment, també hem observat en les ciències del comportament uns intents creixents de configurar uns instruments reguladors més efectius. Tanmateix, aquests sistemes, eines i tecnologies no es poden ni s'han d'aplicar de manera robòtica. La regulació, perquè sigui efectiva, requereix exercir el judici i la discreció. Aquesta és la part enginyosa. Cal fixar uns paràmetres, a partir d'uns supòsits, i conformar unes hipòtesis. S'ha d'avaluar la credibilitat i la fiabilitat d'algunes informacions a vegades contradictòries, i els valors i els interessos en conflicte s'han de ponderar, sospesar i, en algunes ocasions, negociar.

Practicar aquestes discrecions i fer aquests judicis és una feina artesana. Elaborar i aplicar amb èxit les polítiques reguladores vol dir saber combinar habilitats, coneixements i competències ¿algunes de tècniques i analítiques; altres, relacionals i motivacionals, i d'altres, en fi, interpersonals i polítiques. I si bé aquesta labor artesanal es pot estudiar, moltes de les característiques que ha de tenir un professional d'èxit no es poden ensenyar. I, com passa amb la majoria de les activitats artesanes, la pràctica i l'experiència són tan importants com els llibres i els cursos.

Tot això fa que resulti intrínsecament difícil governar a través de la regulació. Són moltes les causes possibles de fracàs, com també les prescripcions per evitar-ho i produir una regulació millor i més legítima. Optar des del primer moment per una combinació adequada de normes i estratègies reguladores sol ser l'excepció, i no la regla.

Els reguladors (i els seus supervisors polítics) han de promoure un entorn d'aprenentatge en què els professionals puguin reflexionar i aplicar les lliçons que han après de les seves pròpies experiències i de les experiències dels altres. També han de tenir una certa tolerància als errors. La perfecció és un ideal -una fita a la qual cal aspirar-, no una referència a partir de la qual jutjar i demanar comptes als reguladors i als règims reguladors. Les coses no sempre sortiran com s'han planificat, i els plans no sempre estaran bé. Hi poden haver errors. El més important és que tots els implicats en l'activitat reguladora aprenguin -individualment i organitzativament- els uns dels altres.

Els experts en regulació tenen una responsabilitat especial en aquest tema. Tenim el privilegi del temps i la distància que els analistes polítics i els reguladors, immersos en les operacions del dia a dia, sovint no tenen. Col·lectivament, hem desenvolupat un corpus ric de coneixements per explicar l'activitat normativa, que conté lliçons, visions i perspectives molt valuoses, però que alhora ha quedat molt lluny de molts professionals.

A mesura que s'han anat sofisticant els estudis sobre regulació, també s'han fet més complexos i controvertits. Per a cada teoria, hi ha una o diverses contra-teories o teories alternatives, i moltes crítiques. A més, molts acadèmics se senten més inclinats a escriure per a altres acadèmics que per als polítics, els reguladors, els professionals i els estudiosos de la matèria. Moltes de les tipologies i dels sistemes de classificació que desenvolupen per explicar i diferenciar els diversos aspectes de l'activitat normativa utilitzen sovint unes etiquetes i uns termes, i fan unes distincions, que no són intuïtius per a la comunitat reguladora. En aquest sentit, no és sorprenent que l'avenç teòric que guanya més terreny sigui la piràmide de compliment d'Ayres i Braithwaite, que es basa inductivament en la pràctica dels reguladors i s'expressa en un llenguatge que els resulta familiar.

Els àmbits de l'acadèmia i la política s'han descrit com dues comunitats separades per uns valors, uns sistemes d'incentius i uns llenguatges diferents. El mateix es pot dir de l'acadèmia i la pràctica reguladora. Aquesta distància s'ha de superar. Els estudis sobre regulació han d'atendre la pràctica reguladora del món real i intervenir en el context dels reptes pràctics que afronten els governs i els reguladors a l'hora de decidir si regular o no, i com fer-ho. També s'han de presentar als professionals de la política i de l'aplicació de la normativa d'una manera que no els aclapari per la seva complexitat.*

El món en què vivim està evolucionant de forma exponencial, creant noves oportunitats i encarant reptes cada vegada més complexos. Les condicions que van veure aparèixer la regulació com a component d'expansió de la governança s'estan intensificant, i fan que tasca central del futur sigui governar a través de la regulació. I encara que és poc probable que existeixi un règim regulador perfecte, és essencial aprendre les lliçons del passat i fomentar la creativitat del present per donar resposta als reptes del futur.

Eric L. Windholz és professor i investigador del Monash Centre for Regulatory Studies de la Monash University.

*Això és el que he volgut fer amb el meu proper llibre: Governing through Regulation: Public Policy, Regulation and the Law (Routledge, publicació a l'agost: https://www.routledge.com/Governing-through-Regulation-Public-Policy-Regulation-and-the-Law/Eric/p/book/9781138935587), que aplega la teoria i la pràctica reguladora en una anàlisi holística (i accessible) de l'art i la ciència de la regulació.