El principal desencadenant d¿aquesta transformació cal buscar-lo en la relativització del concepte de ¿proximitat¿, és a dir, en el rebuig d¿aquella visió clàssica segons la qual l¿organització del territori es basava únicament en relacions espacials de proximitat. Actualment, sense els condicionaments de la distància física, l¿espai reforça la seva potencialitat relacional: en la mesura que els fluxos de relacions adquireixen importància a l¿hora de construir l¿espai, la xarxa (com a representació de vincles i relacions) es converteix en el referent analític per poder-lo comprendre.

Des d¿aquesta perspectiva, el que ha succeït en el territori europeu durant les dues darreres dècades és el resultat d¿un procés complex, que s¿ha desenvolupat en dos moviments: l¿un de descentralització (massiu i visible) i l¿altre de centralizació (selectiva i qualitativa). Podem identificar dos nivells en la representació espacial del territori: un nivell local i un nivell global. El primer es refereix a les ciutats individuals i interpreta l¿espai segons la proximitat i les interaccions que la proximitat facilita. En el segon nivell, en canvi, l¿espai s¿hi percep com una xarxa de fluxos i de relacions que vincula les ciutats independentment de la distància física que les separa. El primer nivell es refereix a un espai físic i el segon, a un espai virtual. Es tracta d¿espais diferents, però compatibles: la ciutat és simultàniament física i virtual, propera i relacional.

Aquestes matisacions són crucials per entendre les dinàmiques territorials actuals. Si l¿espai local (la ciutat) hagués estat definitivament aniquilat per l¿espai global (la xarxa), les interaccions de proximitat haurien perdut del tot la importància i únicament visualitzaríem el territori com una xarxa en què les línies en serien l¿aspecte fonamental i els nusos (les ciutats) quedarien buits de contingut. No obstant això, la realitat ens mostra una situació molt diferent, una situació en què les ciutats, tant o més que abans, es volen comportar i representar com un actor col·lectiu cohesionat. El nus local és, doncs, un element important, una carta de presentació sense la qual la presència en les línies de la xarxa global no té sentit.

La doble lògica del territori obliga les seves unitats a moure¿s, també, en una doble direcció. D¿una banda, han d¿acceptar la naturalesa relacional del territori i, consegüentment, desenvolupar estratègies de connexió i vinculació que els permetin formar part de la xarxa global. D¿altra banda, per poder desenvolupar el seu paper en la xarxa (per ser influents i que se les tingui en compte), han d¿actuar com un actor internament cohesionat; és a dir, han de fer valer les seves capacitats econòmiques, el seu capital social o els seus atractius físics mitjançant pactes interns que els permetin manifestar-se a l¿exterior amb una sola veu.

A més, les transformacions del territori a què ens hem referit fins ara comporten, òbviament, transformacions de les formes de governar-lo. El territori-xarxa reclama una organització política que s¿adapti a les seves peculiaritats i que, per tant, superi la visió contínua, simplificadora i jeràrquica de l¿exercici de govern.

Davant la permanència de l¿Estat com a actor polític rellevant i l¿aparició dels processos simultanis del localisme i la globalització, els analistes han elaborat la idea del "govern multinivell". En aquest escenari, les capacitats de govern depenen de les relacions que s¿estableixen amb una xarxa integrada per múltiples actors públics i privats. La nova governança, per tant, respon a la complexitat del moment, que assumeix, i opera en dos sentits: des de la interacció vertical (multinivell) i des de la incorporació d¿un nombre creixent d¿actors (xarxa).

Al marge de les transformacions més evidents (com ara l¿aparició de dinàmiques negociadores o la multiplicació dels actors), quina és la diferència de fons entre el govern tradicional i el nou govern? Segons el nostre punt de vista, són les formes de governar, i no els seus objectius, la qüestió que estem repensant. Les noves formes de govern ens haurien de continuar assegurant que és possible perseguir un interès col·lectiu i fer de mitjancers entre els particulars; si poséssim en dubte aquest objectiu, no estaríem parlant de capacitats per governar, sinó d¿una altra cosa. Tanmateix, les formes de govern estan experimentant, en efecte, transformacions profundes. A fi d¿analitzar-les, ens sembla oportú, en primer lloc, identificar les característiques clau de les formes tradicionals de govern i, a continuació, valorar fins a quin punt la nova governança les està reformulant. Així, hem considerat que el model tradicional de govern es caracteritza per dos elements formals fonamentals: l¿especialització i l¿autoritat.

Per especialització entenem que l¿aparició del govern és paral·lela a una atribució precisa de tasques i competències. És a dir, hi ha àmbits que estan sota la responsabilitat governamental i altres que no ho estan, i entre ambdós s¿alça un mur, una frontera molt semblant a la que utilitzava l¿estat-nació per distingir els aspectes exteriors dels interiors. Així doncs, també s¿aplicaria al govern la metàfora del contenidor: hi introduïm un conjunt més o menys ampli de responsabilitats, i el que en queda fora li és totalment estrany. Aquesta mateixa lògica opera quan el govern distribueix les seves responsabilitats entre diferents nivells territorials: dins del contenidor s¿obren diferents calaixos en què es col·loquen algunes responsabilitats concretes. Allò que posem dins de cada calaix forma part de les responsabilitats d¿un nivell governamental determinat, mentre que el que en queda fora no és de la seva incumbència. Des d¿aquesta perspectiva, no hi ha res més molest per al govern tradicional que un mitjó desaparellat: quan el mitjó esquerre apareix en un calaix i el dret es troba en un altre, els responsables governamentals tradicionals se senten extremadament incòmodes i no descansen fins que aconsegueixen tornar-los a ajuntar i decideixen quin és el calaix, l¿únic calaix, on els correspon de guardar-los.

Les noves formes de govern, en canvi, no mostrarien la mateixa obsessió per l¿especialització: ni el govern és un contenidor ni els diversos nivells territorials són calaixos on s¿han de distribuir les peces que hi ha a l¿interior. Així doncs, les fronteres físiques donen pas als fluxos també en l¿àmbit governamental. El govern multinivell i el govern en xarxa comporten la desaparició dels aspectes interiors i exteriors, l¿abolició de les fronteres entre l¿àmbit públic i el privat i entre els diversos nivells de l¿àmbit públic. Alhora, la desaparició de les especialitzacions provoca que, en les tasques de govern, l¿èmfasi es traslladi dels actors als continguts. És a dir, l¿aspecte important no és l¿atribució de funcions i responsabilitats a un nivell de govern determinat o a cert ens públic o privat, sinó la política que es pretén impulsar i els objectius que aquesta persegueix. Al voltant d¿aquesta política, els diferents actors i les diverses instàncies governamentals comparteixen responsabilitats i funcions.

El segon tret formalment característic del govern tradicional és, com ja hem assenyalat, l¿exercici d¿autoritat. L¿especialització de funcions facilita que aquesta autoritat s¿exerceixi en monopoli, ja que no hi ha competència en l¿àmbit de les funcions i responsabilitats assignades prèviament. Els murs físics del contenidor governamental també eviten tota possibilitat de col·laboració. En altres paraules, el govern no competeix ni col·labora amb ningú; tan sols exerceix les seves responsabilitats amb l¿autoritat que legítimament li ha estat assignada.

No creiem que els arguments esgrimits en el paràgraf anterior reflecteixin el que succeeix realment. En la realitat, el monopoli públic de l¿autoritat és més aviat una ficció, ja que els diversos nivells de govern competeixen o col·laboren entre si i amb altres actors de la societat civil. Aquesta situació genera algunes paradoxes, ja que si la tasca del govern consisteix a obligar-nos a cooperar en favor d¿un interès col·lectiu, com podrà fer-ho sense recórrer a l¿autoritat? Com podrà defensar un bé comú que no sigui el resultat de la interacció ¿cooperadora o competitiva¿ entre diferents interessos parcials?

Els acadèmics hem trobat una resposta genèrica i, per tant, encara insatisfactòria a aquests interrogants: el que el govern ha de fer per governar sense recórrer a l¿autoritat és gestionar la xarxa de manera que acabi governant per mitjà de la influència. Al mateix temps, els fluxos i les relacions que caracteritzen les xarxes (allò que el govern ha de gestionar) poden ser competitius o col·laboradors, amb la qual cosa tornem a les formes de regulació prehobbesianes. Així doncs, la nova capacitat de govern es concentra en la gestió d¿unes xarxes que mostren pautes simultànies de competència i col·laboració.

Es pot compatibilitzar la col·laboració interna amb la competència externa en aquesta articulació d¿un govern multinivell? No ho sabem exactament. No obstant això, sí que sabem que aquest és, potser, el repte més important de la nova governança. Aquest repte, en principi, comportaria que els diversos nivells governamentals han de disposar de forma simultània de prou autonomia per dissenyar els seus projectes de desenvolupament des de la xarxa interna d¿actors, i de prou visió per comprendre que també s¿han de sumar de forma cooperativa a projectes superiors (xarxa externa).

Quim Brugué, director general de Participació Ciutadana de la Generalitat de Catalunya i professor de l¿Institut de Govern i Polítiques Públiques de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB).

Ricard Gomà, regidor de Benestar Social de l¿Ajuntament de Barcelona i professor de l¿Institut de Govern i Polítiques Públiques de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB).

Joan Subirats, catedràtic de Ciència Política de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB) i director de l¿Institut de Govern i Polítiques Públiques de la mateixa Universitat.

Aquest article resumeix alguns dels aspectes que els autors han desenvolupat de manera més extensa a J . Subirats (coord.) Redes, territorio y gobierno. Nuevas respuestas locales a los retos de la globalización. Barcelona: Diputació de Barcelona, 2002.