En aquest context, adquireix novament rellevància la qüestió relativa als factors que porten a la no linealitat i a la disrupció dels processos de modernització entre els països de la CE. Ja es va avançar una resposta a aquesta qüestió apuntant el fenomen de les idees en conflicte i les disrupcions conceptuals. Es partia de la base que la font principal de desenvolupament i de col·lapse de les institucions és la naturalesa de la seva interdependència amb les idees. Les idees generen i transformen les institucions proporcionant actors amb coneixements generalitzats, i això els permet interpretar un particular estat de coses i oferir idees sobre com hauria de ser la realitat. Les idees es produeixen en l’espai polític de les metanarratives, molt imbuïdes de les emocions, els símbols, les generalitzacions i les simplificacions, que troben el seu reflex en les institucions.

La conseqüència d’aquest concurs d’idees i de les disrupcions conceptuals produïdes al final dels anys vuitanta i a la dècada dels noranta del segle passat als països del V4 fou la seva transformació política. Com a resultat d’això, les idees de l’Estat democràtic i de dret i de l’economia de mercat van adquirir una posició hegemònica en el mercat de les idees, desplaçant les idees associades amb el socialisme real, cosa que va portar al predomini de l’ordre institucional liberal democràtic que tenien implícit. Una altra disrupció conceptual fou el gir geopolític del V4 cap a Europa, amb la seva integració a la UE. Això va suposar la convergència, especialment en el camp legislatiu i institucional, i l’adopció dels valors i les normes comunitàries, almenys de paraula.

Tanmateix, després d’incorporar-se a la UE, van començar a aparèixer alguns símptomes de reorientació ideològica radical entre una part de l’elit política i una proporció significativa de la població de la regió, i aquesta tendència s’ha anat accentuant amb el temps. Un d’aquests símptomes és la crítica creixent a les idees d’Estat democràtic de dret i d’economia de mercat en la seva versió liberal. Entre les causes d’aquesta reorientació ideològica cal esmentar les següents: a) els elevats costos socioeconòmics de la seva transformació política i, en opinió d’una majoria, la distribució injusta dels costos i dels beneficis resultants; b) la insatisfacció amb la democràcia entre les seves elits; c) unes expectatives no satisfetes respecte a la pertinença a la UE, i d) el predomini del model tecnocràtic de les reformes.

L’oposició als valors i als principis denominats convencionals va fer aflorar noves idees, algunes d’elles basades en la democràcia il·liberal i en el relat populista, molt inspirades en el llegat històric, entre les quals destaquen l’euroescepticisme i l’estatalització. Als darrers anys, s’han definit millor, han adquirit més pes i han portat a reconstruir l’ordre institucional en el marc del V4 (amb graus diferents a cadascun dels països de la regió).

També és important respondre a la qüestió relacionada amb les manifestacions institucionals de la disrupció dels processos de modernització als països de la CE. Sobre aquest tema, és essencial reconèixer que les idees influeixen en la realitat a través de les institucions. Així, per exemple, la idea de democràcia il·liberal es reflecteix en canvis institucionals que suposen vulnerar l’Estat de dret i la divisió de poders, reduir l’autonomia dels organismes independents, manipular la independència del poder judicial, fer-se amb el control del tribunal constitucional i subordinar els mitjans públics per utilitzar-los com a instruments de propaganda política (aquests fenòmens es produeixen també amb intensitats diferents als països del V4).

L’euroescepticisme s’expressa, a la pràctica, amb la violació dels valors i dels principis de la UE, especialment amb relació a l’Estat de dret, la justícia constitucional, la independència del poder judicial i la corrupció. D’alguna manera, això es manifesta en el qüestionament d’algunes de les polítiques seguides per la UE, especialment la política migratòria. En el cas d’aquesta última, els països del V4 s’oposen frontalment a la redistribució dels immigrants, la qual cosa reflecteix l’estat d’ànim i les expectatives de la gran majoria dels habitants de la regió.

La idea de l’estatalització en la pràctica de govern es manifesta, entre altres formes, en una intervenció estatal més gran en l’esfera econòmica (p. ex., la renacionalització de determinats sectors de l’economia), pràctiques de captura de l’Estat i de la nomenclatura del partit, una gran politització de la funció pública i l’afebliment dels governs locals, limitant-ne les competències i les fonts d’ingressos.

També és important abordar la qüestió de les manifestacions per frenar o revertir els efectes de les reformes de l’Administració pública als països de la CEE. S’hauria de començar per dir que el període de transformació política va proporcionar els fonaments per a l’establiment d’un aparell administratiu modern, basat en un ordre legal i administratiu democràtic, va constituir els governs locals, va reformar els bancs centrals i va introduir les normes fiscals en el sistema de finançament públic. Un altre impuls modernitzador en l’àmbit de les reformes administratives es va produir amb l’ingrés a la UE. El resultat fou la creació de la funció pública, la descentralització amb la introducció dels governs regionals, la millora del sistema de control financer en el sector públic i la creació de sistemes anticorrupció, així com la introducció, en graus diferents segons els països, d’algunes mesures relacionades amb la nova gestió pública (NPM). Posteriorment a la seva adhesió a la UE, especialment als darrers anys, els països del V4 han reduït la dinàmica de les reformes administratives, i fins i tot han revertit les que ja havien realitzat. Aquest fenomen es pot il·lustrar amb la politització creixent i el desmantellament gradual de la funció pública, la centralització que suposa afeblir la posició dels governs locals, la instrumentalització dels processos de consultes socials, l’afebliment dels mecanismes de transparència i rendició de comptes, així com el deteriorament de la qualitat de la política reguladora.

La pregunta essencial és fins a quin punt la discontinuïtat institucional dels processos de modernització afecta la qualitat de la governança pública. Val la pena assenyalar de bon principi que els efectes de les reformes administratives als països del V4 no es poden considerar plenament satisfactòries. Aquesta observació reflecteix una tendència més global, ja que en la majoria dels casos les reformes administratives no proporcionen, ni de bon tros, els resultats esperats.

En el cas dels països del V4, això s’explica, en part, a l’impacte del llegat històric i a la consegüent manca de confiança en les institucions i en les elits polítiques. D’altres factors que hi han contribuït han estat l’absència d’una visió estratègica coherent dels canvis desitjats, un feble lideratge polític estratègic, l’escassa convicció dels qui detenen el poder que una administració professional és un recurs essencial per al bon govern, una reflexió inadequada sobre els contextos culturals dels models transposats i unes accions que no estaven ordenades conceptualment, sinó que eren fragmentades, reactives i inacabades.

El refrenament del procés de reforma administrativa en el V4 i la reversió dels efectes d’aquelles reformes que ja s’havien dut a terme tenen un efecte clarament negatiu sobre la qualitat de la governança pública a la regió. Les disfuncions presents als sistemes administratius d’aquests països des de l’inici de la seva transformació política, molt arrelades ja a l’època del socialisme real, són cada vegada més prominents. Entre elles, cal assenyalar especialment la politització de la funció pública, la captura de l’Estat, el clientelisme polític, l’afebliment dels mecanismes de rendició de comptes, la instrumentalització de la llei, la percepció dels càrrecs públics com a dominis privats, i una notable personalització de les relacions oficials (mostrar lleialtat al cap polític més que servir a l’interès públic).

L’acumulació d’aquestes disfuncions no tan sols pot dinamitar els esforços de reforma de l’Administració pública als països del V4, sinó també deteriorar significativament la qualitat de la governança a la regió.

Stanisław Mazur és professor de la Facultat d’Economia i Relacions Internacionals de la Universitat d’Economia de Cracòvia (UEK). Director del Departament d’Economia i Administració Pública i membre del Consell de la Funció Pública (organisme assessor del primer ministre en matèria de funció pública). Director de la Malopolska School of Public Administration de la UEK (1997-2004).

Referències

Les conclusions que es presenten en aquest article s’han extret del llibre de S. Mazur (ed.), Public Administration in Central Europe. Ideas as Causes of Reforms (Routledge, 2020).

[1] El V4 és el Grup de Visegrád, integrat per quatre països de l’Europa central: la República Txeca, Eslovàquia, Hongria i Polònia.