El títol de la conferència d¿avui permet parlar o reflexionar sobre les profundes transformacions que ha viscut el món els darrers anys. Permet reflexionar sobre globalització, perquè inclou l¿expressió governabilitat global.  Permet reflexionar sobre les relacions entre ciència i ideologia i permet també reflexionar sobre les relacions ¿ en això m¿hi vull entretenir-  entre política i economia.

Per què hem d¿ocupar-nos del desenvolupament? La resposta és perquè vivim en un món inacceptable pel que fa a la distribució del producte o de l¿ingrés: el 20% de la població més rica del món té el 88,7% del producte mundial, el segon quintil té l¿11,7, i això vol dir que el 60% de la població mundial té només com a ingrés el 5,6% de la renda del món. Això és una situació totalment inestable, i no només des d¿un punt de vista moral sinó del de l¿interès egoista de voler un món més segur. En un moment en què les grans amenaces no són els estats, sinó organismes privats, o terrorismes, o màfies, en un moment en què aquesta és l¿amenaça diària a la nostra seguretat,  és impossible pensar en la construcció d¿una seguretat estable amb uns desequilibris tan acusats com aquests.[1]

Hi ha exemples més dramàtics, i la SIDA és un d¿ells. A Espanya, el 100% de la població que pateix la SIDA té cobertura sanitària i té tota la medicació coneguda en aquest moment per tractar-la. Al món això no és així. Samuel Berger, que va ser assessor del President Bill Clinton,  ha publicat un article molt interessant al Foreign Affairs sobre les possibles característiques d¿una nova política exterior nord-americana, diferent de la del President George W. Bush. Un dels temes dels que parla, per donar-nos compte que no podem seguir així, és que al món de cada cinquanta infectats per la SIDA, només un rep el tractament mèdic necessari. A Àfrica, de cada mil infectats per la SIDA només un rep aquest tractament. A Espanya, que no és el país més ric del món, el 100% rep el tractament. Ja veiem que això no pot seguir així i que ens n¿hem d¿ocupar i preocupar.[2]

Desenvolupament econòmic

Els economistes s¿han ocupat de les causes del desenvolupament des de fa bastants anys, sobretot després de la Segona Guerra Mundial. I és lògic, perquè per tal que l¿economia sigui útil, la teoria econòmica o la política econòmica s¿haurien d¿ocupar de com podem fomentar el desenvolupament, com podem controlar les oscil·lacions cícliques, és a dir, les crisis, i com podem millorar la distribució de l¿ingrés per lluitar contra les desigualtats. Per tant, el desenvolupament és una de les tres grans finalitats de l¿economia, però, com ara penso mostrar-vos, els resultats de la recerca no son massa encoratjadors. Per il·lustrar-ho puc suggerir la lectura de l¿obra de William Easterly ¿The Elusive Quest for Growth¿[3]. 

1. La inversió

Els economistes clàssics varen pensar que el comerç internacional, l¿obertura comercial, era la clau del desenvolupament, però, després de la Segona Guerra Mundial, en canvi, els economistes varen decidir que la clau del desenvolupament era la inversió, era disposar de maquinària. És a dir, el producte final era proporcional a l¿estoc de maquinària que tingués un país. Per tant, el factor clau era invertir en fàbriques, i també en infrastructures, necessàries perquè això funcionés. Aleshores, com es podia ajudar a fer créixer un país subdesenvolupat? Doncs, era molt senzill, es calculava quina era la inversió necessària perquè es desenvolupés, i s¿havia de proporcionar ajuda financera internacional per cobrir el gap entre l¿estalvi d¿aquest país subdesenvolupat i l¿estalvi precís per finançar aquesta inversió necessària per a créixer.  

Aquesta és la teoria de l¿Arthur Lewis, molt acceptada durant els anys 60.[4] Durant aquells anys, Rostow va publicar un llibre famosíssim, Les etapes del creixement econòmic,[5] on deia, textualment, que l¿element determinant perquè un  país creixés era fer passar la inversió del 5 al 10%. Segons ell, amb això ja n¿hi havia prou, perquè després ja s¿arribaria a etapes de creixement autosostingut. Aquest llibre, publicat l¿any 1960, va marcar tota una època.  

Cal dir que l¿esquerra estava absolutament d¿acord amb aquesta teoria, perquè era molt coherent amb la concepció marxista de l¿acumulació originària de capital. Per tant, en aquells moments hi havia pau respecte de la teoria, fins al punt que va haver-hi un polític que la va agafar com a instrument. El primer president dels Estats Units que es proposa ajudar als països pobres i que es proposa cobrir la inversió que aquests països necessiten - però que no poden generar per si mateixos-  amb ajuda internacional, és John F. Kennedy. El president Kennedy va morir sense poder valorar els resultats d¿aquesta política, però molt poc després un premi Nobel, que es deia Simon Kuznets, va analitzar totes les estadístiques disponibles en aquell moment i se¿n va adonar que no hi havia cap cas de país amb creixement econòmic notable o que hagués fet un salt de creixement com a conseqüència d¿una duplicació de la taxa d¿inversió.  

Els economistes no ho varen pair gaire bé, i la prova és que en aquest moment ni els organismes internacionals han abandonat aquesta teoria. Els economistes es van atrinxerar en aquesta posició dient que la inversió potser no desencadena el creixement, però és una condició necessària. Així doncs, la inversió seria una condició necessària però no suficient.

2. Robert Solow: de la inversió al canvi tecnològic 

Buscant la condició suficient, els economistes es van bellugar d¿un model inicial basat en la inversió a un model basat en el canvi tecnològic. En aquest model, el factor clau és p, el progrés tecnològic. El teòric d¿aquest model és en Robert Solow. En Solow va afegir a la funció de producció, que és la funció del capital i del treball, una altra variable, el progrés tecnològic. Com que era un economista molt clàssic, pensava que si anem incrementant el capital arribarem a un moment en que tindrem rendiments decreixents, i per tant, el capital no ens pot explicar constantment el creixement.  

La funció de producció la podem representar d¿aquesta manera, en la que B és una mesura de la capacitat tecnològica en la transformació del capital i el treball en producció: Q = B f (K, L)

Si passem a taxes de creixement de cada un d¿aquests factors tenim:

q  = p + ak + (1 ¿ a) l , en la que a i (1-a) són, respectivament els coeficients de participació del capital i del treball en la producció.  

Podem expressar-ho d¿una altra manera:

q ¿ l = p + a (k ¿ l), on q ¿ l és la taxa de creixement del producte per càpita, p és la taxa de progrés tecnològic i a(k ¿ l) és una proporció de la diferència entre capital i treball.

Aquí va semblar que es dominaven les claus del creixement, donat que la taxa de creixement depenia del progrés tecnològic p i de l¿augment del a intensitat de capital mesurada per (k ¿ l). 

Aquest nou model havia de significar una bona notícia per als països subdesenvolupats, perquè en principi el progrés tecnològic es pot difondre sense problemes. L¿augment de capital en els països subdesenvolupats, caracteritzats per la seva escassetat a les primeres etapes no tindria rendiments decreixents, sinó creixents, i per tant, els països capitalistes posarien els diners en aquests països subdesenvolupats perquè el rendiment d¿aquest increment de capital seria més alt que a casa seva. Però la realitat es va ocupar de dir-los als economistes que tornaven a anar equivocats. Durant els darrers vint anys, el 20% més ric de la població del món rep el 92% de la inversió directa, i el 20% més pobre, que viu en els països on el capital és més petit i hauria de tenir grans rendiments, rep el 0,1% de la inversió internacional directa. Per tant, tota l¿aplicació del model té el mateix defecte que el model Harrod ¿ Domar. Són models basats en l¿economia nord-americana i no es poden traslladar sense més als països subdesenvolupats.   

Paul Romer, que és un altre teòric del creixement, ha demostrat, definitivament, que els països pobres creixen més a poc a poc que els rics. Per la seva banda un economista  català, el Xavier Sala Martín, juntament amb el Robert Barro han demostrat que l¿acumulació de capital respon al canvi tecnològic, que és una activitat endògena i que, per tant, no es pot injectar des de fora, tal i com veurem després.

3. Del capital físic al capital humà

Constatat que la inversió no serveix per desenvolupar els països endarrerits, i el progrés tecnològic tampoc, va sorgir una nova teoria basada en el capital humà. Si ens fixem en l¿explicació del producte, a qualsevol país, el capital físic explica aproximadament el 25% del producte i el capital humà, com a factor de producció, causa  aproximadament el 75% de la producció final. Per aquest motiu va quallar la idea que l¿educació és l¿instrument més potent per a promoure el desenvolupament. La UNESCO, i fins i tot el Banc Mundial, van defensar aquesta teoria fins la dècada passada. 

L¿economista Gregory Mankiw va voler donar cos teòric a aquest desplaçament des del capital físic cap a la formació del capital humà. Com he dit, havíem de dirigir el nostre anàlisi cap al capital humà. Però el capital físic té mobilitat, les màquines les podem traslladar, però el capital humà és molt més difícil de moure, només cal veure les dificultats que posem tots per als moviments migratoris.  

Si el capital humà no es pot importar de l¿exterior, cal anar cap a la formació de capital humà endògena com a manera de desencadenar el creixement econòmic en els països subdesenvolupats. Aquesta va començar a ser la teoria dominant a partir de finals dels anys setanta.  

Però una vegada més vam tornar a ensopegar, i vam poder observar com països que van tenir un creixement rapidíssim i potent de l¿educació de la seva població, que van fer un gran esforç educatiu als anys vuitanta, com Angola, Moçambic, Ghana, Sudan, Senegal o Zàmbia, van tenir un creixement gairebé nul, o van experimentar un creixement negatiu en la majoria dels casos. Per una altra banda, si la formació de capital humà desencadenés el creixement, d¿altra banda, no hi hauria explicació per la qual l¿antiga Unió Soviètica o Cuba, o Europa Oriental, que tenen un nivell de formació de capital humà gairebé igual al nostre, tinguin unes taxes de creixement tant més baixes que nosaltres. 

En aquest punt podem tornar a citar a Xavier Sala i Martín i a Barro, que creuen que el nivell inicial d¿educació influeix en el creixement, però creuen també que la formació de capital humà no és impulsora del creixement, no pot desencadenar el creixement econòmic. A més, moltes vegades l¿augment de formació de capital humà en aquests països subdesenvolupats s¿utilitza, precisament, per obstruir el creixement econòmic. Hi ha casos, i no puc deixar de pensar en la situació llatinoamericana, en què l¿increment del capital humà en les universitats d¿aquests llocs no ajuda a fer créixer el país, sinó al contrari, condiciona la redistribució i contribueix al manteniment de la desigualtat que perjudica el creixement de tot el país. La majoria d¿advocats, a Colòmbia o a Veneçuela, es dediquen molt més a que la redistribució del producte brut del país afavoreixi les classes dominants que no pas a fer créixer el pastís del producte brut global d¿aquests països.

4. De la educació al control de la natalitat

Els economistes, després d¿aquest nou fracàs, no es varen donar per derrotat i van anar generant altres teories. De totes aquestes en vull destacar una, que va sortir dels organismes internacionals: el control de natalitat. La clau per al creixement era evitar l¿excessiu creixement demogràfic dels països subdesenvolupats. En aquest sentit, divulgar la planificació familiar era la manera més barata d¿influir en el benestar de més milions de ciutadans del món. I sobre aquesta base es va organitzar la reunió de El Caire de Nacions Unides de 1994, la Conferència Internacional de Població i Desenvolupament.  

Ara bé, com diu un altre català, Federico Mayor Zaragoza, no hi ha cap tècnica eficient per reduir la taxa de natalitat si els usuaris potencials no volen usar els instruments de control familiar.  Els plannings de control familiar o l¿educació sexual no serveixen si no hi ha una demanda d¿ús d¿aquests instruments, de manera que les taxes de natalitat seguiran creixent. Així doncs, el factor més decisiu perquè no es dispari la taxa de natalitat és l¿educació de les nenes en els països subdesenvolupats. Només la igualtat i la major capacitat cultural de la dona, permet dur a terme un control familiar eficaç.  

Tot i això, encara que el control de natalitat sigui necessari, i per molt que Nacions Unides fes seva aquesta teoria durant uns quants anys, cal reconèixer que el control de la natalitat mai serà un desencadenant del desenvolupament econòmic.

5. L¿ajuda financera condicionada

Als anys 90, les institucions internacionals com el Banc Mundial i, en part, el BID i el Fons Monetari, varen desenvolupar una altra teoria: l¿ajuda condicionada. El Banc Mundial la va anomenar ¿l¿ajust en creixement¿. El que feien era posar condicions: que en el país es lluiti contra la inflació, que es reestructurin les empreses públiques, que es redueixi el dèficit fiscal, etc, i si aquestes condicions es complien, es prestaven diners. D¿alguna manera  retornàvem a la primera teoria de la inversió, però amb condicions que eren totes de caire econòmic. Però aquesta política, encara que molts economistes d¿institucions internacionals no ho acceptaran, ha acabat sent més una política post-crisi que una política d¿impuls del desenvolupament. Ha sigut més una política reactiva que no pas una política que lidera una actitud de provocar el desenvolupament. A més, cal dir que aquesta política ha fracassat, entre altres coses, perquè la corrupció ha dissolt molts dels efectes que podria haver generat a la majoria de països a on s¿ha aplicat, i també perquè no es premia la bona conducta dels països, sinó la promesa de comportar-se d¿una determinada manera.

6. Dels préstecs condicionats a la condonació del deute

Encara podríem parlar d¿una sisena teoria del desenvolupament, que és la de condonar el deute. Condonar el deute és una necessitat tot i sabent que així premiem a països irresponsables. Ara, no podem pensar que condonar el deute serà motor de desenvolupament en cap cas. Hem de ser realistes i hem de saber conjugar actitud ètica amb ajuda real als països que la necessiten. 

Després d¿aquest sisè fracàs, ha vingut una proposta molt més complexa que vull tractar breument: la proposta del neoliberalisme. Els neoliberals deien que el desenvolupament no es podia aconseguir aplicant teories úniques com les que hem enumerat i que calia anar cap a un paquet complex de reformes encaminades cap al lliure mercat per fer créixer els països subdesenvolupats. Aquest conjunt de reformes es va anomenar el Consens de Washington.   

Però abans de continuar desenvolupant l¿argument, farem un curt recorregut pels camins que lliguen l¿economia i la ideologia abans d¿abordar la relació entre institucions i creixement. Aquest recorregut es pot fer amb un llibre del Paul Krugman, Peddling Prosperity, que és molt útil en aquest sentit.[6]

Economia i Ideologia: el debat post-keynesià

John Maynard Keynes va pensar que la causa de les crisis era monetària: la gent volia atresorar diners quan creia que hi hauria una crisi, i llavors aquest fet de voler tenir més efectiu, que vol dir gastar menys, si era seguit per una part important de la població, desencadenava una manca de demanda i, per tant, agreujava les crisis econòmiques. Per això és injust identificar Keynes amb l¿ús exclusiu de la política fiscal per resoldre les crisis, perquè la primera política que proposava era monetària. La seva proposta era, precisament, incrementar l¿oferta monetària en el mateix volum del que els ciutadans es quedaven en efectiu per tal d¿evitar la crisi. Només en el cas de situacions molt extremes, o quan no hi hagués una reacció a la primera política, caldria recórrer a la despesa fiscal per col·locar l¿economia a prop de les seves possibilitats de creixement.  

A Keynes li va sorgir un opositor als Estats Units, Milton Friedman, fundador de l¿Escola de Friedman deia que «les propostes de política monetària de Keynes no es poden dur a terme», perquè els gaps, és a dir, els retards, de l¿eficàcia en la política monetària són tan diversos i tan impredictibles que a la llarga l¿acció del govern farà més mal que bé, perquè hi ha vegades que augmentar l¿oferta monetària dona resultats en sis mesos, però a vegades se¿n necessiten dotze o divuit, i com que això no ho sabem amb precisió, l¿únic que fem amb la política monetària és generar desordre. De política fiscal en Milton Friedman no en volia ni sentir a parlar: la política fiscal era despesa pública que va contra la possibilitat d¿inversió privada o d¿estalvi privat. Al darrere del debat ¿ intel·lectual però no real, perquè Friedman és posterior- entre els dos economistes, hi havia un tema polític: si té sentit o no té sentit que l¿Estat actuï en l¿economia, si és possible la política econòmica o la intervenció estatal. I, evidentment, Friedman va desenvolupar un aparell teòric per tractar de demostrar que no és convenient la intervenció estatal.  

Anys més tard, va irrompre en el debat un economista britànic, Alban W. Phillips, i que era professor de la London School of Economics. Ell es va inventar la corba que resolia tots els problemes del keynesianisme. Phillips va trobar una corba que relacionava, amb alts nivells de correlació,  l¿atur amb la inflació i que permetia dur a terme la política econòmica keynesiana. 

La corba de Phillips 

Com veiem a la figura, a un major nivell d¿atur li correspon un menor nivell d¿inflació. Si desitgem un nivell d¿atur inferior ¿ per exemple passar d¿U₁ a U₂ ¿ aleshores la conseqüència és una inflació més elevada, de P₁ a P₂. 

Aquesta corba, si fos veritat, era una solució perfecta, perquè donava suport a la política keynesiana, o quasi bé us diria la política socialdemòcrata. D¿aquí sorgia la necessitat del pacte social perquè a través del pacte el Govern amb els sindicats i els empresaris decidien quin era el nivell de desocupació i d¿increment de preus raonable. Per tant, la intervenció de l¿Estat a través d¿un pacte social previ tenia tot el sentit.  

En resposta a la corba, Friedman va desenvolupar la teoria que les expectatives trencarien la corba de Philips: quan els empresaris i els treballadors creguessin que ja s¿ha acceptat, per exemple, que la taxa d¿increment de preus és el 3%, s¿acostumaran a aquest 3% i només pujant a una taxa més alta es podrà, de veritat, mantenir l¿ocupació. Per tant, les expectatives farien desplaçar constantment la corba cap a la dreta. La realitat, però, va ser molt més potent que les teories de Milton Friedman, perquè la realitat va demostrar que a partir de la crisi del 73, l¿economia no només no responia a la corba sinó que es produïa el que Paul Samuelson va anomenar ¿stagflation¿, o coincidència de nivells alts d¿atur amb elevada inflació.   

La realitat va ser més dura que Milton Friedman, però de la seva teoria se¿n va aprofitar un altre nord-americà, premi Nobel, Robert Lucas, per derivar-ne una encara més extrema, la teoria de les expectatives racionals, que ha tingut un període de domini total de la teoria econòmica. Lucas deia que les crisis es produeixen perquè no sabem que estem en crisi, perquè si ho sabéssim els obrers no demanarien augments de salari, els empresaris actuarien, etcètera, i, aleshores, la crisi es resoldria. Keynes no va dir pas el contrari però considerava que els ajustos només es fan en el llarg termini, encara que l¿economia sempre s¿acaba ajustant. Però, és clar, al llarg termini, tots morts. Keynes el que proposava és que l¿Estat podia ajudar a fer que l¿ajust es produís més aviat.  

Lucas, partint de la teoria de les expectatives d¿en Milton Friedman, construeix la teoria de les expectatives racionals, segons la qual la política monetària només pot fer mal, perquè qualsevol política monetària predictible s¿incorporarà en les expectatives i reaccionaran conseqüentment treballadors, empresaris i consumidors. Si qualsevol política monetària predictible pot ser incorporada pels agents econòmics, no hi ha política possible més que la que els sorprengui. Per tant, l¿única política possible seria l¿aleatòria, i això és la negació de la política. Tot i que pugui semblar sorprenent, hem viscut bastants anys amb un domini d¿aquesta posició bastant alt. Per descomptat, és clar, aquesta teoria té punts febles molt greus, com pensar que els treballadors, les empreses i els consumidors estan tot el dia seguint els indicadors del Banc Central i el que passa amb la política monetària, cosa que, evidentment, no és així. 

Quan ens trobàvem en la situació en que dominava aquesta teoria, es va produir el que, al meu entendre, és la posició econòmica més ideològica. Lucas seguia dient el mateix que Friedman:  la intervenció és nociva. La nova teoria, que neix en el període presidencial de Ronald Reagan, és el que se¿n diu l¿economia de l¿oferta, i es basa en una altra corba, la corba de Lafer.  

L¿economia de l¿oferta té dos principis: el primer afirma que qualsevol política de demanda està abocada al fracàs, sigui duta a terme amb despeses fiscals o amb variacions monetàries, perquè les causes dels cicles són reals i la moneda no hi té incidència, no importa. El segon principi afirma que la reducció dels impostos és molt beneficiosa per a l¿economia i que, a més, a partir d¿un determinat punt, si augmentem la pressió fiscal, l¿Estat començarà a tenir menys ingressos totals i no més. Dit d¿una altra manera: la reducció d¿impostos no augmenta el dèficit. En tot cas, l¿augment de l¿estalvi privat generat per la reducció d¿impostos podrà finançar el dèficit. Per a demostrar-ho es van inventar una corba, que es diu la corba de Lafer, que no té cap base empírica, però il·lustra la seva teoria.

La corba de Lafer 

Si en l¿eix vertical representem els ingressos fiscals totals i en l¿horitzontal qualsevol mesura de la pressió fiscal, els economistes de l¿oferta deien que a partir d¿un punt determinat de pressió fiscal (p₁) l¿augment d¿aquesta magnitud es correspon amb un decreixement dels ingressos totals. 

Aquesta fal·làcia va durar dos o tres anys però va conduir al dèficit més brutal que els Estats Units havien tingut mai fora dels períodes de guerra. Va triomfar durant un temps, entre altres coses perquè estava recolzada per un diari molt important, el Wall Street Journal. En el moment en què la corba de Lafer triomfa és quan neix el Consens de Washington, perquè darrere la corba de Lafer no hi ha ja la defensa de la no intervenció, darrere la corba de Lafer hi ha l¿Estat mínim. L¿Estat com més petit millor, això és el que hi ha, ideològicament, darrere de la teoria de l¿oferta.  

El Consens de Washington

El Consens de Washington, paradoxalment, el formula el John Williamson, que és un economista moderat i molt assenyat, partidari de la redistribució de la renda com a factor de creixement. Per aquesta raó va proposar una formulació del consens de Washington més prudent del que en aquell moment haguessin redactat l¿Administració Reagan o la Margaret Thatcher. El Consens de Washington, tal com el va definir Williamson l¿any 1990, es resumeix en deu punts que aplicats conjuntament havien de fer que el país que els practiqués iniciés una fase de creixement econòmic.  

El primer, dèficits pressupostaris suficientment petits com per poder ser finançats sense que la inflació es descontroli. Segon, la despesa pública s¿ha de dirigir cap a l¿educació, la sanitat i les infrastructures. Tercer, la reforma fiscal ha d¿ampliar la base i permetre reduir els tipus marginals. Quart, liberalització financera, perquè els tipus d¿interès han de ser determinats pel mercat. Cinquè, tipus de canvi també flexibles i oberts, suficientment competitius com per impulsar les exportacions. Sisè, substitució de qualsevol restricció quantitativa a les importacions per aranzels, que en una segona etapa han de passar a un màxim d¿entre el 10 i el 20%. Setè, abolició de qualsevol barrera a la inversió financera o directa estrangera. Vuitè, privatització de totes les empreses públiques. Novè, abolició de la legislació que restringeixi la competència o que impedeixi l¿entrada de noves empreses, (en aquesta formulació el tema estratègic era la reforma laboral). I desè, drets de propietat assegurats per als inversors interiors i exteriors. 

El fracàs de l¿aplicació d¿aquest conjunt de reformes ha estat enorme, sobretot a Amèrica Llatina, però, també, als pocs països de  l¿Àsia que ho han volgut aplicar. També a Rússia i a d¿altres països de l¿òrbita de l¿antiga Unió Soviètica. Alguns economistes, entre ells l¿actual ministre d¿Economia del Perú, Kuczynski, han culpat d¿aquest fracàs les crisis internacionals (que han afectat greument a Mèxic, Brasil, o Argentina) i unes reformes que no s¿haurien aplicat amb  prou profunditat. És a dir, segons ells aquests deu punts no s¿han aplicat amb la força necessària.  

Per descomptat hi ha economistes més assenyats, entre ells el mateix Williamson, que apunten a les mancances del model definit pel Consens de Washington, que no es preocupava per la lluita contra la desigualtat. Sense reduir les desigualtats un país no creix. I per tant, no només ens hem de preocupar del creixement, sinó de la distribució. En aquest sentit, penso que el millor estudi proposant deu punts alternatius és de l¿economista nord-americana Nancy Birdsall i de l¿Augusto de la Torre, titulat El disenso de Washington i finançat pel Carnegie Endowment for International Peace.[7]

Però tot això és insuficient per resoldre el fracàs del Consens de Washington. En aquest moment hi ha molts economistes, no només polítics, que creuen que el Consens de Washington ha fracassat perquè no ha incorporat un programa de reformes institucionals. Avui s¿està creant un nou consens que considera que les institucions són molt importants per afavorir un procés de desenvolupament econòmic. Aquesta és, a més, la tesi d¿aquesta lliçó. 

Primer els economistes van ser molt prudents i es van inventar l¿expressió ¿políticas mesoeconómicas¿, que eren aquelles que feien que el mercat funcionés. Però ara s¿han inventat el concepte de ¿reformes de segona generació¿. Les deu primeres del Consens de Washington serien reformes de primera generació i les reformes de segona generació seria la reforma de la justícia, la lluita contra el crim, la transparència del sector públic, la millora de la legislació electoral i dels partits, etcètera. A mi aquesta jerarquia em sembla barroera perquè aquests economistes que han creat el concepte es creuen els amos de la capacitat analítica del fenomen i per això es permeten el luxe de capgirar la jerarquia. Les reformes de primera generació haurien de ser la reforma de la justícia, la reforma electoral i, si de cas, les de segona generació podrien ser les privatitzacions, el tipus d¿interès, etcètera.  

Un economista que està fent aportacions d¿un major interès, en aquest moment, per estudiar els temes de desenvolupament és Dani Rodrik, un nord-americà d¿origen turc i professor de Harvard, que ha escrit un article fa uns mesos que es diu Getting institutions right, en què ja explica amb tota rotunditat que avui entre tots els economistes assenyats que estudien economic growth, la qualitat de les institucions es considera clau per obrir els camins de prosperitat arreu del món.[8]  

William Easterly, també ha publicat un article l¿any 2003, que considero és molt rellevant perquè arriba a la conclusió següent: per mesurar el desenvolupament real dels països la variable adequada ja no és el producte per càpita, sinó que l¿única variable que de veritat ens dóna una mesura aproximada del nivell de desenvolupament general dels països és el seu desenvolupament institucional.[9]  

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se n¿ha fet ressò de tota aquesta línia de raonament i ja utilitza el concepte de ¿governabilitat democràtica¿ com a base del creixement econòmic. Aquest concepte l¿ha definit en un llibre que es diu La política importa.[10] La governabilitat democràtica, per als autors de l¿informe, és la capacitat dels governs de provar, posar en pràctica i mantenir les decisions necessàries per resoldre els problemes socials, des d¿una òptica democràtica. Que el BID s¿ocupi d¿això té tot el sentit, perquè Amèrica Llatina és el paradigma tant de l¿estancament en el desenvolupament democràtic, com de l¿estancament en el desenvolupament econòmic. I, a més, és el paradigma de l¿aparició de la inseguretat ciutadana i del crim com a resultat de l¿estancament democràtic. Aquest estancament ha fet que teòrics com O¿Donell, argentí d¿origen però professor a Estats Units, hagin inventat conceptes nous com el de ¿democràcia delegativa¿ o ¿semidemocràcia¿, que volen tipificar aquestes situacions d¿Amèrica Llatina, en què s¿han complert alguns requisits formals de la democràcia ¿ que hi hagi eleccions, per exemple - però sense que es donin els requisits reals, és a dir, llibertats polítiques més llibertats socials. Hi ha més llibertat política que llibertat social: no hi ha dret a l¿educació, no hi ha dret a la seguretat, no hi ha dret a la salut, per exemple.  

Aquest diagnòstic ens condueix a les institucions com l¿element crucial per al desenvolupament, però transformar-lo en polítiques, en instruments de treball, no és fàcil. Dani Rodrik, en un altre article, també ens diu que la qualitat de les institucions pot ser no ja la causa del desenvolupament, sinó que pot ser-ne també el resultat.[11] I per tant, és difícil dibuixar un procés, una mecànica causal. Proposa, per això, distingir entre estimular o desencadenar el creixement i sostenir el creixement. El que sembla clar és que per sostenir el creixement s¿ha de produir una evolució en la qualitat de les institucions polítiques. És a dir, hi ha d¿haver un increment de governabilitat democràtica. Per desencadenar el creixement de vegades n¿hi ha prou amb desbloquejar algun condicionant concret a cada país. Per exemple, a Xina, a finals dels setanta, podria ser la manca de qualsevol incentiu de mercat. A Xile, als vuitanta, podria ser un tipus de canvi sobrevalorat incompatible amb el creixement. Potser per iniciar el creixement n¿hi ha prou amb de treure el tap, d¿una situació o d¿una limitació que bloqueja el desenvolupament. Però perquè una vegada tret el tap el procés continuï, es necessita el desenvolupament de les institucions i de la governabilitat democràtica. 

La integració de la política i les institucions 

S¿han fet alguns intents de teoritzar la integració de la política i les institucions en les teories del creixement econòmic, tot i que no són massa abundants. Nacions Unides ho ha fet impulsant el concepte de desenvolupament humà com alternativa al de l¿ingrés o producte per càpita. Per una altra banda, el professor d¿història econòmica Douglas North fa molt anys que predica que no es pot explicar el nivell d¿eficiència de l¿economia d¿un país sense considerar que política i economia estan indissolublement lligades.  

El teòric que més esforç ha fet en aquesta direcció és, probablement, un altre premi Nobel, Amartya Sen. Amartya Sen concep el desenvolupament econòmic com un procés d¿expansió de les llibertats reals que gaudeixen els individus d¿una nació: el desenvolupament econòmic ja no és el creixement del producte brut per càpita, sinó el desenvolupament de les llibertats reals dels ciutadans d¿aquell país. És a dir, trasllada el concepte de desenvolupament, des de la producció de béns a l¿increment de les capacitats de les persones per elegir el modus vivendi que ells valoren. També Amartya Sen va teoritzar, perquè és un crític molt important de l¿economia del benestar, que augmentar la capacitat dels menys capaços és socialment més productiu que augmentar la capacitat dels més capaços. D¿aquesta manera el problema de desenvolupar un país és el de resoldre la negació de llibertats. La pobresa nega llibertats; la falta de provisió de serveis públics d¿educació o de salut, nega llibertats; la falta de democràcia o la restricció de llibertats polítiques o de capacitat de representació o de participació política, nega llibertats; la marginació social, nega llibertats. Resoldre aquesta negació de llibertats és desencadenar processos de creixement. 

El problema és que l¿objectiu del desenvolupament són les llibertats, però els mitjans també són les llibertats. Per tot això es necessitarà encara molt de treball teòric abans que ho tinguem desentrellat i que de veritat puguem passar a una concepció més instrumental o més pragmàtica basada en aquestes posicions. Però hi ha un exemple que ens pot ajudar a entendre el que vol dir Sen: el pas de la teoria del capital humà a la de capacitats humanes. Si nosaltres creiem que el capital humà és un factor important, estem creient en el seu valor indirecte, és a dir, les qualitats que té una persona per ser útil en la producció. En canvi, el concepte de capacitats humanes inclou les conseqüències indirectes en la producció, però també les directes sobre la pròpia persona. L¿exemple més fàcil seria aquest màster que avui clausurem. 

El màster en teoria us dóna una capacitat de coneixement i de decisió superior a la que teníeu abans de cursar-lo: una capacitat de participar amb més eficiència en el sistema productiu i, per tant, d¿incrementar la producció del país. Això és el que permet si ho analitzem en termes de capital humà. Si teniu més capacitat de contribuir a la producció del país, doncs, probablement també tindreu algun increment de la vostra renda després d¿aquest màster. Però encara que no hi hagués increment de la renda per aquesta major  capacitat de contribució a la producció, tindríeu un increment directe de satisfacció perquè amb aquest màster teniu més coneixements, teniu més contactes, i teniu més capacitat d¿entendre uns quants problemes, que vol dir d¿entendre el món. Després del màster teniu més informació, més possibilitats de diàleg, de debat, de participació política. El que vol Amartya Sen és que tinguem en compte les dues dimensions que ell engloba en el concepte de capacitats. Que tinguem en compte que els humans no són uns simples mitjans de producció, sinó també la finalitat de la producció. 

En tot cas, però, el que cal destacar és que el marc polític és essencial per al desenvolupament. Ho diu Amartya Sen, però ho diu també el seny o el sentit comú. Per tant, penso que a partir d¿ara serà molt difícil considerar separable el procés d¿expansió de les llibertats del procés de creixement econòmic, per a qualsevol teòric economista.  

Per acabar, voldria parlar de la dimensió final del títol d¿aquesta conferència, que és la paraula ¿global¿. Hi ha un economista llatinoamericà, Osvaldo Sunkel, que ho ha deixat molt clar: el desenvolupament només pot donar-se des de dins,  no el podem injectar des de fora. José Antonio Ocampo, chiefeconomist de Nacions Unides, ha explicat com el desenvolupament institucional, més l¿acumulació de capital humà, més la cohesió social són factors endògens.[12] Però tot i ser factors endògens, té sentit que en aquesta lliçó parlem de governabilitat global perquè en un món globalitzat, és a dir, interdependent, s¿ha de promoure un ordre i unes actituds que puguin donar suport a aquests processos endògens. Hi ha formes d¿ordre internacional que no donen suport a aquests processos endògens i altres que sí ho fan.  

Un cas molt clar és la resolució de l¿apartheid a Sud-Àfrica. Sense l¿existència d¿una opinió pública mundial, que era molt contrària a l¿Apartheid, potser també s¿hagués acabat, però molts anys després. Necessitem un ordre internacional, necessitem un sistema de lleis i d¿institucions internacionals que donin suport als processos de democratització de cada país, a la vegada que ajuden a generar béns públics globals, que també per això necessitem l¿ordre internacional. És a dir, una estructura internacional favorable al desenvolupament com a llibertat.  Per això les institucions no només són importants a escala de cada Estat sinó que segueixen sent transcendentals i absolutament necessàries a l¿escala internacional o global. I aquí podem trobar un paral·lelisme amb els plantejaments anteriors: no n¿hi ha prou amb afavorir el funcionament del lliure mercat, donat que les institucions, la política, a escala internacional també importen. 

Per il·lustrar el que estic dient, utilitzarem la teoria del rational choice, que ha estat utilitzada normalment des d¿enfocaments conservadors, però que la podem aplicar al camp  internacional per posar de relleu el paper de les institucions. Imaginem-nos que hem de produir un bé públic global ¿seguretat  o medi ambient, per exemple ¿ i  que dividim el món entre nosaltres, i la resta. Nosaltres podem contribuir o no per tenir aquest bé global i la resta del món també. Podem representar les quatre possibilitats barrejant les situacions en què nosaltres i la resta del món contribuïm a pagar aquest bé públic global. 

Si nosaltres contribuïm i la resta del món contribueix, tots paguem i tenim bé públic. Aquesta seria la possibilitat número 1. La 2 es produiria si nosaltres contribuïm però la resta del món no. La solució 3 seria aquella en que nosaltres no contribuïm però la resta del món sí ho fa. Finalment, la 4 és aquella en que ni nosaltres contribuïm ni contribueix la resta del món. En aquest cas, com és obvi, no hi haurà bé públic global. La teoria del rational choice ens diu que si prioritzem l¿interès privat, o en aquest cas, l¿interès nacional, el que desitgem és el caseller 3, és a dir, aquell en que nosaltres no contribuïm, els altres paguen, i tenim bé públic global.  

La més equilibrada de les situacions és, evidentment, la primera, en la que tots hi contribuïm. En la 2 es produeix bé públic global però només paguem nosaltres. La teoria del rational choice diu que quan defensem l¿interès personal, o l¿interès nacional, no ens interessa en cap cas que es pugui produir aquesta situació en la que nosaltres som els únics a pagar per aquest bé públic global. Però la teoria també diu que si partim d¿aquests postulats la posició d¿equilibri és la 4, en la que ningú contribueix i, per tant, no hi ha bé públic global. Això és el que ens diu la teoria del rational choice.  

Per què necessitem, seguint aquest plantejament, les institucions internacionals? Per què necessitem el multilateralisme? La resposta és ben senzilla: per passar de la posició 4 a la posició 1. És a dir, necessitem un conjunt de regles, de càstigs, d¿avantatges, de premis, de procediments i d¿institucions que facin que el món passi de l¿equilibri basat en la defensa de l¿interès nacional, que provoca que ningú contribueix, a un nou equilibri on contribueixi tothom.  

Si la paraula clau, amb Amartya Sen, era llibertats, aquí la paraula clau és sobirania, el compromís entre sobirania i governança global. Aquesta és la paraula clau que ens ha de portar a definir les institucions en aquest nivell internacional. Els països han de cedir sobirania, acceptar regles i compromisos, per tal d¿incrementar la cooperació internacional. Necessitem un reequilibri entre sobirania i governança global. Hi ha, doncs, un paral·lelisme entre un camp i l¿altre. Per exemple, l¿èmfasi en el ciutadà. El creixement com a llibertat està centrat no en el producte del país sinó en el ciutadà i les seves llibertats. En el model internacional també busquem que siguin els ciutadans, i no els Estats, els que es beneficiïn dels nous béns públics globals.  

El nou paper de l¿Estat, que si hem de treballar per les llibertats no és només el de gestor de serveis, ha de ser el de promoure polítiques públiques i polítiques democràtiques, tant a nivell local i nacional, com a nivell global. Si no hi ha estructures democràtiques no es pot practicar el vertader multilateralisme.  

Per acabar vull dir que, tot i tenir la convicció que les institucions són fonamentals per al desenvolupament, no tenim encara els coneixements teòrics suficients de les interrelacions entre institucions i desenvolupament com per a traduir aquesta convicció en polítiques específiques amb resultats garantits. Tampoc en el camp de la globalització: ni coneixem ben bé prou cap a on va la globalització ni els mecanismes precisos de governança global que necessitaríem tenir. Però, cal reconèixer que, encara que ens queda molt per aprendre, podríem caminar molts i molts quilòmetres en la direcció correcta amb el nivell de coneixements que avui tenim sobre aquests temes.  

Queda clar, doncs, que la base de la solució de tots els problemes és la voluntat política de resoldre els problemes. Per això és bo recordar que quan enfoquem la relació entre desenvolupament i institucions estem principalment davant d¿un problema polític, de voluntat política.

Moltes gràcies per la vostra atenció.

Narcís Serra

ESADE, 28 de juny de 2004     

Narcís Serra és president de la Fundació CIDOB i catedràtic de Teoria Econòmica de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB).  

En la seva dilatada trajectòria política ha estat conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya (1977-79), alcalde de Barcelona (1979-82), ministre de Defensa del Govern Espanyol (1982-89), vice-president del Govern Espanyol (1991-95) i president de la Comissió de Règim de les Administracions Públiques del Congrés de Diputats fins a la seva dissolució el present any 2004.

[1] HELD, David (2004). Global Covenant. The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus. London: Polity Press. 

[2] BERGER, Samuel: Foreign Policy for a Democratic President. Foreign Affairs. May-June 2004

[3] EASTERLY, William (2002). The Elusive Quest for Growth: Economists' Adventures and Misadventures in the Tropics. Cambridge: MIT Press.  

[4] LEWIS, Arthur (1966). Development planning: the essentials of economic policy. London: Allen & Unwin. 

[5] ROSTOW, W W. (1961). Las etapas del crecimiento económio. Un manifiesto no comunista. Fondo de Cultura Económica, México.

[6] Krugman, Paul (1994). Peddling Prosperity. New York: W.W. Norton.

[7] BIRDSALL, Nancy and DE LA TORRE, Augusto (2001). El disenso de Washington. Políticas económicas para la equidad social en Latinoamérica. Fondo Carnegie para la Paz Internacional y el Dilálogo Interamericano. 

[8] RODRIK, Dani (2004). Getting Institutions Right. Harvard University. http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/papers.html 

[9] EASTERLY, William and LEVINE, Ross (2003). Tropics, germs and crops: how endowments influence economic development. Journal of Monetary Economics 50, 3-39 

[10] PAYNE, Mark et al (2000). La política importa. Democracia y Desarrollo en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 

[11] RODRIK, Dani (2002). Feasible Globalizations. Harvard University. http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/papers.html 

[12] OCAMPO, José Antonio: Retomar la agenda del desarrollo. Revista de la CEPAL 74, agosto 2001