Es presenta, aquí, una anàlisi exhaustiva de les dades sobre disseny d’organismes arreu del món. El context més ampli de l’estudi és l’“agencialització” a escala mundial de les funcions reguladores i l’aparició de l’Estat regulador. L’agencialització pot adoptar moltes formes i plantejar moltes preguntes. Una de les formes que s’ha estudiat més és la independència de l’organisme. En canvi, la qüestió de l’abast de l’organisme, és a dir, el nombre de sector que cobreix aquest organisme, s’ha analitzat molt menys. Distingim entre els organismes monosectorials i els organismes multisectorials per tal d’entendre el disseny institucional del nou Estat regulador. Un organisme regulador multisectorial es defineix com una organització unificada que regula més d’un sector, mentre que un organisme monosectorial només en cobreix un. Tot i que la reglamentació ha estat sempre un instrument polític important per als governs, el nou Estat regulador es caracteritza perquè aplica la reglamentació per mitjà d’òrgans descentralitzats, autònoms i especialitzats, orientats principalment o exclusivament a aquesta tasca.

La centralització de les activitats reguladores en els organismes multisectorials és un aspecte interessant de l’aparició de l’Estat regulador i contribueix a comprendre millor la política de disseny de les institucions. El nou Estat regulador representa un canvi –de fet, una transformació– respecte de l’antiga burocràcia weberiana. Com que separa la prestació, de la regulació; la regulació, de la formulació de polítiques, i els polítics, de les funcions de gestió i de regulació, l’Estat regulador tendeix a augmentar el grau de fragmentació quan elabora i posa en pràctica les polítiques i les estructures institucionals (Levi Faur i Gilad, 2004). Si bé des de principi dels anys noranta hem experimentat aquesta revolució reguladora, molt poques vegades s’ha discutit l’estabilitat d’aquests nous dissenys institucionals de manera sistemàtica. Davant d’aquest context, aquest treball té com a objectius identificar, descriure i analitzar alguns dels models d’organització dels àmbits de responsabilitat dels organismes.

Identifiquem una tendència general cap a la concentració de funcions reguladores en ens organitzatius més grans. No obstant això, les variacions són evidents en funció dels diferents sectors i països: l’àmbit de les finances tendeix a ser més regit per organismes de supervisió integrats que d’altres sectors, i els països europeus tendeixen a tenir més organismes multisectorials que els països de l’Amèrica Llatina.

Per què importa l’àmbit d’actuació de l’organisme?

Durant l’explosió reguladora de la dècada dels noranta, la creació d’organismes reguladors i l’agencialització de les funcions de servei (quangos, organitzacions no governamentals semiautònomes) van ser algunes de les manifestacions més clares de l’auge de la governança en xarxa, la descentralització del poder i la retirada del model burocràtic centralitzat que caracteritzava l’Estat weberià. L’àmbit de responsabilitats que es delega als organismes és un dels aspectes més importants d’aquests procés de descentralització. Els ens amb un àmbit d’actuació reduït presenten desafiaments de control, regulació i competències que difereixen significativament dels reptes que afronten els organismes amb un àmbit de responsabilitat ampli.

La nostra anàlisi empírica es basa en un conjunt de dades que inclou organismes reguladors en 16 sectors durant el període 1979-2007. L’estudi comprèn 19 països de l’Amèrica Llatina i els 30 països membres de l’OCDE; la nostra noció de “sector” es basa en convencions discursives. Els organismes inclosos en la sèrie de dades compleixen dues condicions: en primer lloc, han de tenir una identitat d’organització autònoma en lloc de ser una unitat d’un departament ministerial més gran; en segon lloc, s’han de centrar prioritàriament en les seves funcions reguladores. La unitat d’anàlisi de la nostra sèrie de dades és el cas “sector-país”. Així, el nombre real d’organismes reguladors podria ser més petit que el nombre total de casos identificats per cada país a la base de dades. L’espai d’anàlisi comprèn 768 casos “sector-país” (16 sectors per 48 països). Cada cas pot estar o no sota la supervisió d’un organisme regulador. Per calcular el grau d’agencialització, n’hi ha prou a dividir el nombre d’unitats que van ser supervisades per organismes en qualsevol moment pel nombre total de casos “sector-país” possibles (768). Es va identificar la presència d’organismes reguladors a final de 2007 en 567 d’aquests casos “sector-país”, fet que representa un nivell d’agencialització del 73,8 %. Es va aplicar la regla que quan una institució reguladora tenia responsabilitats sobre més d’un sector, la mateixa autoritat reguladora es tenia en compte de forma reiterada per tants sectors com fos aplicable. Per tal d’avaluar les diferents facetes del procés agencialització, es van fer servir quatre mesures. En primer lloc, vam captar el procés d’agencialització de les funcions reguladores, que vam denominar agencialització reguladora (AR), i el vam mesurar com el nombre de casos “sector-país” sotmesos a regulació per un organisme, dividit pel nombre total de casos “sector-país” de la nostra mostra. En segon lloc, captem el grau d’agencialització monosectorial (single-sector agencification, SSA) identificant el percentatge de casos “sector-país” coberts per organismes que regulen un únic sector i tenint en compte el nombre total de casos “sector-país” possibles. En tercer lloc, per calcular el grau d’agencialització multisectorial (multi-sectoral agencification, MSA), dividim el nombre de casos “sector-país” sotmesos a organismes multisectorials pel nombre total de casos “sector-país”. Finalment, el coeficient de concentració (CC) ens permet presentar una mesura directa de la relació entre els organismes multisectorials i les organismes monosectorials. Es calcula dividint el nombre de casos “sector-país” sota la regulació d’un organisme multisectorial pel nombre total de casos regulats per un organisme. D’aquesta manera, el CC reflecteix la proporció de l’agencialització multisectorial en el mesurament de l’agencialització.

Organismes multisectorials: origen i proliferació

L’agencialització reguladora incloïa tant els organismes monosectorials com els multisectorials i, com s’observa a la figura 1, el nombre d’aquests organismes respecte al nombre total de casos possibles va augmentar considerablement els anys vuitanta i noranta. La creació d’organismes monosectorials va tenir el seu apogeu a principi dels noranta, i els organismes multisectorials van adquirir popularitat a la segona meitat de la dècada. Inicialment, els organismes multisectorials eren pocs i es limitaven a l’àmbit de les finances, però van començar a augmentar en nombre a partir de final dels anys vuitanta, quan la seva presència es va estendre a d’altres sectors. L’any 1979, només el 21 % dels nostres casos “sector-país” estaven sotmesos a la regulació d’un organisme, la majoria de caràcter monosectorial (només el 4 % dels casos estaven coberts per òrgans multisectorials). No obstant això, el 2007, quan encara no havien transcorregut tres dècades, l’agencialització monosectorial ja havia assolit el 39 % de tots els casos “sector-país” (298), mentre que un altre 35 % dels casos eren coberts per organismes multisectorials (269). En aquest moment, hem identificat organismes en el 74 % dels casos possibles, gairebé quatre vegades més que el 1979. En definitiva, els organismes multisectorials són ara una característica institucional comuna arreu del món. A final de 2007, gairebé la meitat dels casos “sector-país” afectats per ens reguladors eren regulats, de fet, per organismes multisectorials.

Figura 1: La proliferació de l’agencialització, 1979–2007

Índex: RA: agencialització reguladora (total, acumulada); SSA: agencialització monosectorial; MSA: agencialització multisectorial

Es poden distingir tres orígens diferents dels organismes multisectorials: de nova creació, ampliacions i fusions. La primera font de creació d’un organisme multisectorial és crear-lo ex novo. En aquest cas, un nou organisme cobreix dos sectors o més que no havien estat sotmesos prèviament a cap òrgan regulador. La segona font de creació d’organismes multisectorials és l’ampliació de l’organisme monosectorial ja existent a sectors que abans no estaven coberts per cap agència reguladora. En un moment determinat, un organisme regulador podria haver ampliat l’àmbit d’actuació a d’altres sectors després de l’any la seva creació. En aquest cas, hemos identificat l’any de l’"ampliació" –a un nou cas “sector-país”– com l’any en què l’organisme va assumir aquestes responsabilitats addicionals. El tercer origen dels organismes multisectorials és una fusió de dos organismes o més ja existents.

Figura 2: Els orígens dels organismes multisectorials, 1979-2007

La figura 2 presenta aquestes tres fonts de creació d’organismes multisectorials des de 1979. El gràfic inclou el nombre real d’organismes en tant que organitzacions, en comptes del cas-país com a unitat d’anàlisi. Entre els 112 organismes multisectorials identificats a final de 2007, 44 es van crear ex novo per cobrir sectors que anteriorment no tenien cap tipus d’ens regulador. Tanmateix, la majoria són el resultat de fusions o bé de l’expansió a nous sectors a partir d’organitzacions ja existents. En 48 casos, els organismes ja existien i incloïen diversos sectors, però es van convertir en multisectorials quan van ampliar l’àmbit d’actuació a sectors que prèviament no eren coberts per cap organisme regulador. Només en els 20 casos restants, la majoria dels quals en l’àmbit financer, ens trobem amb la integració de dos o més organismes reguladors ja existents per crear un organisme multisectorial, sense cap ampliació a nous sectors.

La integració multisectorial en forma d’aglutinació en un sol organisme d’una certa regulació de serveis bancaris, d’assegurances i de valors s’observa com a tendència des dels anys vuitanta. No obstant això, si bé aquest patró va aparèixer per primera vegada a Noruega, Islàndia, Suècia i Dinamarca, la decisió que el Regne Unit va adoptar el 1997 de transferir la supervisió bancària del Banc d’Anglaterra a un nou organisme responsable de totes les àrees financeres va ser el punt d’inflexió en la difusió d’aquest nou model institucional. Tanmateix, aquest procés d’integració no sempre ha avançat cap a un model unificat de serveis financers i les tradicions nacionals també han estat molt importants en la configuració dels nous desenvolupaments institucionals. Alguns països han fusionat només dos sectors, i no tota l’àrea financera, en un sol organisme. A més, com s’ha dit, en alguns països els bancs centrals eren responsables de la supervisió financera, cosa que originava una arquitectura institucional diferent.

Observacions finals

El disseny de l’organisme representa l’elecció de diversos grups de decisors, entre els quals s’inclouen polítics, buròcrates, assessors legals i consultors internacionals que responen davant de les tendències mundials, interessos locals d’índole diversa, pressions dels mitjans de comunicació i exercicis d’estructuració. El coneixement sistemàtic dels trets institucionals que caracteritzen aquestes opcions ens pot ajudar, en el futur, a comprendre millor la pròpia política d’elecció. Tanmateix, hem identificat una tendència general, que sembla que ha sorgit els darrers anys, a un augment de l’increment de competències dels organismes reguladors. L’expansió i la consolidació de l’Estat regulador des de principis del segle xxi sembla que va acompanyada de un abast més gran dels seus organismes reguladors.

La majoria dels organismes reguladors multisectorials actuals es van crear fàcilment, probablement perquè abans no hi havia hagut cap organisme en els sectors afectats. Els casos de fusions d’organismes després de la seva creació no són habituals, i la majoria s’han concentrat en l’àmbit financer. Aquesta és una evidència clara de la importància de la dependència de la trajectòria en la creació d’organismes multisectorials. Els costos que suposen els processos de fusió poden augmentar després de la creació dels organismes, a causa de les despeses a fons perdut que comporten i de la constel·lació d’institucions i d’actors que ja existeixen entorn d’aquest organisme. En aquest sentit, la dependència de la trajectòria institucional dels ens ja existents pot representar un obstacle per a noves onades de fusions d’organismes en el futur. Els organismes monosectorials que s’han creat des de la dècada de 1990 resistiran probablement les pressions de fusió, especialment en els sectors implicats amb objectius polítics potencialment en conflicte. Els factors històrics també poden acomplir un paper en alguns casos, com ara quan el rol predominant del banc central en algunes àrees de la reglamentació bancària és important per impedir la concentració dels diferents àmbits de regulació del sector financer. Tanmateix, per comprendre al nombre creixent d’organismes multisectorials, hem d’entendre, més que els pros i els contres de l’agencialització multisectorial, la tendència general a l’agencialització reguladora dins l’Administració de l’Estat, cosa que, de fet, va fer veure, en molts casos, les institucions reguladores multisectorials com una opció valuosa per a l’agencialització.