Pal·liar el canvi climàtic, lluitar contra el terrorisme internacional, promoure les pràctiques democràtiques i els drets humans, combatre les malalties infeccioses, donar estabilitat als mercats financers, establir unes regles justes per al comerç internacional, vehicular les migracions són poques les decisions importants per al futur de les nostres societats que s'adopten sense el concurs de les organitzacions internacionals (OI). Com més participen les OI en el disseny i en el sosteniment de solucions polítiques per a la governança global, més s'impliquen en tasques essencials per als estats, com són la regulació, l'estabilització i la redistribució, i més atenció s'ha de fer als seus fonaments institucionals. Això és així perquè les organitzacions polítiques, com qualsevol altra organització, quan tenen el mandat legal i disposen dels recursos financers i de personal necessaris per acomplir la seva labor, tendeixen a convertir-se en actors per dret propi. És en aquest context que el nou llibre International Bureaucracy: Challenges and Lessons for Public Administration Research  tracta del que els seus autors defineixen com les administracions públiques internacionals (API), els òrgans burocràtics i les interaccions administratives de les OI.

No cal arribar fins a l'extrem de considerar la burocràcia com la nova característica que defineix la política global, però és indubtable que la burocràcia internacional cada vegada és més important. Sigui quina sigui la perspectiva que s'adopti per analitzar la governança global i el disseny de les polítiques transnacionals, la burocràcia internacional ha de ser una part central de la discussió. La naturalesa burocràtica de les secretaries de les OI és ben reconeguda en la literatura. Concretament, l'aportació de Barnett i Finnemore (2004) fou decisiva per desfermar un flux abundant i molt fructífer de recerca acadèmica (Biermann i Siebenhüner, 2009; Benner et al., 2011; Ege i Bauer, 2013; Hawkins et al., 2006; Knill, Eckhard i Grohs, 2016; Trondal et al., 2010; Zürn et al., 2012).

Reconeguda, doncs, la importància de la burocràcia internacional, convé recordar que l'estudi de l'organització del govern, de les estructures administratives i dels seus responsables, com també de la incidència d'aquesta organització sobre el disseny i la implementació de les polítiques, encara és una prerrogativa de l'administració pública com a disciplina acadèmica. Tanmateix, fins avui aquest camp de recerca ha estat bastant negligit pels estudiosos de la burocràcia internacional. Això ha tingut dues conseqüències desafortunades. En primer lloc, els estudiosos de la burocràcia internacional no tenen la perspectiva que els podria reportar una aplicació més sistemàtica d'aquesta visió de les organitzacions internacionals. En segon lloc, els estudiosos de l'administració pública, per la seva banda, desaprofiten l'oportunitat de desenvolupar més els conceptes analítics d'aquest camp i renuncien així a possibles avenços teòrics relacionats amb la transformació de l'estat modern. D'altres enfocaments sobre l'administració pública relacionats amb els reptes que es deriven dels processos actuals d'internacionalització i de globalització es troben a la literatura sobre la governança multinivell (p. ex., Hooghe i Marks, 2001, 2003), l'espai administratiu europeu (p. ex., Trondal, 2010) i l'administració transnacional (p. ex., Stone i Ladi 2015).

L'objectiu d'aquesta obra és abordar aquest repte doble. Les diverses contribucions que conté busquen, en primer lloc, determinar el valor de les concepcions d'administració pública per tal d'estudiar la dimensió burocràtica de la governança global; en segon lloc, analitzar també fins a quin punt les transformacions observables en la governança i les innovacions organitzatives a escala internacional assenyalen que cal fer un replantejament analític i teòric dels estudis a escala nacional. En altres paraules, els articles que conformen aquesta recopilació analitzen de quina manera un enfocament de les OI basat en l'administració pública pot servir per estudiar la importància de les API en la governança global i com les visions relatives a les API poden informar la recerca nacional d'una manera productiva.

Com hauria de ser un plantejament de les OI basat en l'administració pública? Els autors sostenen que el mètode comparatiu és la clau de l'agenda investigadora de l'administració pública per a les API. La recerca comparativa transnacional ha avançat en la comprensió de la variació dels sistemes administratius arreu del món. Comparar administracions a tots els nivells té un potencial semblant per a la innovació si el focus d'atenció es desplaça del pla horitzontal al vertical. Prenent com a referència la recerca comparada en administració pública, es perfilen quatre grups de qüestions rellevants per analitzar les API.

El primer grup tracta de les característiques organitzatives de les organitzacions. Què caracteritza els actors, els processos i les estructures administratives a escala internacional i fins a quin punt aquestes característiques són diferents de les administracions nacionals?

El segon grup es refereix al nexe existent entre les administracions i els seus responsables polítics. Les recerques sovint se centren en la relació entre els polítics electes i el funcionariat, amb la presumpció que les administracions tendeixen a utilitzar la seva expertesa per escapar del control estret dels càrrecs elegits per dirigir-les.

El tercer grup se centra en els límits de l'administració pública. On acaba el domini d'una administració determinada i comença el d'altres actors? Quins són els efectes d'aquestes demarcacions? Quins tipus d'intercanvis es produeixen entre actors administratius de diferents tipus i a diferents nivells? Quines estructures determinen la relació entre una administració pública i el seu entorn?

Finalment, el quart grup conté els altres tres atès que estudia els efectes de les estructures, dels processos i dels comportaments administratius sobre les polítiques públiques. Els temes centrals que es plantegen ara són si i en virtut de quins mecanismes una administració és capaç de dissenyar una política pública d'una manera concreta (especialment pel que fa a la seva implementació i a l'elaboració del seu pressupost), i com es pot concebre teòricament i estudiar empíricament la relació entre les variables administratives, d'una banda, i el resultat polític, de l'altra.

Aquestes qüestions no pretenen ser exhaustives, sinó més aviat establir els punts de partida analítics per estudiar les particularitats de les API des d'una perspectiva comparativa.

Qualsevol intent d'abordar aquestes qüestions pressuposa desenvolupar uns conceptes analítics que guiïn l'anàlisi empírica. S'identifiquen i s'estudien sis conceptes que s'utilitzen usualment en els estudis sobre administració pública amb la finalitat d'analitzar les API des d'una perspectiva comparada i abordar les qüestions que s'han plantejat més amunt. Entre aquests conceptes, destaquen l'autonomia burocràtica, els estils administratius, l'emprenedoria burocràtica, l'expertesa administrativa, l'elaboració burocràtica dels pressupostos i la coordinació administrativa a molts nivells. Tots junts cobreixen els principals avenços teòrics i analítics de la recerca comparada en administració pública.

Cadascun d'aquests conceptes ofereix perspectives importants sobre el desenvolupament de teories per a l'administració pública internacional. Al mateix temps, l'aplicació d'aquests conceptes a les API permet reflexionar novament sobre els tradicionals estudis 'nacionals' en administració pública. A través d'aquest procés, els autors esperen millorar les eines conceptuals desenvolupant uns marcs més generals que es puguin aplicar a les administracions públiques, a diversos nivells (internacional, nacional, subnacional) i en diferents contextos. Només una perspectiva comparativa empíricament tan àmplia com aquesta permetrà, en darrera instància, captar l'essencial de l'administració pública.

Cada capítol del llibre tracta sobre un dels conceptes esmentats com a punt central de partida de la seva anàlisi:

Michael W. Bauer i Jörn Ege estudien les característiques intraorganitzatives des d'un plantejament clàssic de l'administració pública: l'autonomia burocràtica. Els autors assenyalen que les organitzacions internacionals no estan organitzades de la mateixa manera que els sistemes polítics nacionals i, per tant, és probable que les burocràcies internacionals desenvolupin unes capacitats específiques i explotin diferents estructures i constel·lacions d'actors, i que arribin a configurar fins i tot un nou equilibri entre autonomia i control a escala internacional. Les estructures autònomes de les API estan informades pel que els investigadors coneixen sobre com mantenir 'sota control' l'administració pública nacional, però el que els autors volen analitzar és si aquestes estructures de control són efectives per a les configuracions internacionals, i fins a quin punt ho són.

Christoph Knill, Jan Enkler, Sylvia Schmidt, Steffen Eckhard i Stephan Grohs analitzen els procediments informals i les rutines que conformen el comportament administratiu internacional. Per fer-ho, se serveixen del concepte d'estils administratius. Aquest concepte els ajuda a centrar-se en els procediments i en les rutines que defineixen les vies de facto per les quals les administracions internacionals intenten assolir els seus objectius dintre de les possibilitats i de les limitacions del seu context estructural i institucional. Els autors desenvolupen una nova tipologia d'estils administratius i un marc teòric que explica la variació dels estils administratius que es poden aplicar a qualsevol burocràcia, independentment del nivell institucional de què es tracti.

Helge Jörgens, Nina Kolleck, Barbara Saerbeck i Mareike Well estudien l'emprenedoria burocràtica a les secretaries dels acords mediambientals multilaterals. Revisen les teories de l'emprenedoria i veuen aquestes secretaries internacionals relativament petites com a agents capaços de treure profit del seu accés a informació privilegiada i de la seva funció com a hub d'intercanvis de comunicació durant les constants negociacions internacionals. Les autores analitzen el focus de l'atenció i la intermediació com a mecanismes a través dels quals les API persegueixen amb èxit la influència política ¿especialment en les primeres etapes del seu procés d'actuació política a escala internacional.

Per-Olof Busch i Andrea Liese revisen el concepte de expertesa administrativa amb vista a desenvolupar una eina per a l'estudi comparatiu del rol de les API. Es basen en l'autoritat dels experts i analitzen com es pot estudiar empíricament, especialment en el camp de l'intercanvi social i la reputació organitzativa. Els autors desenvolupen el concepte d'expertesa com una característica important de les API i un prerequisit perquè exerceixin influència política.

Ronny Patz i Klaus H. Goetz estudien un tema que obliden massa sovint les anàlisis organitzatives comparades: la política de l'elaboració burocràtica dels pressupostos. Conceben l'elaboració pressupostària com un procés organitzatiu essencial que implica i concerneix tots els actors d'una administració. Sostenen que els esforços per salvaguardar els recursos financers necessaris provoquen, especialment en temps de retallades, processos d'ajust i estratègies de respostes particularment administratives. Patz i Goetz mostren com les complexes constel·lacions entre principal i agent en l'elaboració de pressupostos, els intents d'assegurar els fons voluntaris i les motivacions dels responsables administratius de les API provoquen diversos patrons de reacció administrativa davant de les pressions pressupostàries.

Arthur Benz, Andreas Corcaci i Jan Wolfgang Doser analitzen les relacions entre les administracions internacionals i nacionals. Estudien els patrons de coordinació i desenvolupen un concepte de coordinació administrativa multinivell diferent del marc més general de la governança multinivell. Se centren especialment en els mecanismes i els patrons pels quals aquelles administracions interaccionen de facto. I conclouen que les relacions administratives verticals es caracteritzen per la manca de coerció i de subordinació; per tant, la coordinació administrativa multinivell és relativament voluntarista i es produeix més per intercanvis en peu d'igualtat i menys per tipologies o estructures clares que en contextos purament nacionals.

Michael W. Bauer, Christoph Knill i Steffen Eckhard fan balanç de les conclusions dels estudis sobre les administracions públiques internacionals per identificar uns patrons generals i millorar la comprensió de les seves possibles repercussions en la recerca futura sobre l'administració pública. Sostenen que les administracions públiques internacionals constitueixen un tipus realment nou de burocràcia. Les estructures i els processos de les API poden resultar familiars en molts aspectes importants. Tanmateix, la confluència de diferents factors contextuals i els seus efectes sobre el comportament i les estratègies de les administracions internacionals és el que fa transformar les burocràcies internacionals en una realitat nova. Això és especialment evident en una sèrie de patrons de comportament concrets. Per tot això, sostenim que l'anàlisi de les burocràcies internacionals constitueix un repte i una garantia, des de la perspectiva de l'administració pública, per a l'actual transformació de l'estat i de les seves institucions centrant-se en les API.

Els autors esperen que aquests conceptes analítics i la seva aplicació ajudin a avaluar el caràcter especial de les API, com es constitueixen i quina importància tenen per a la governança global. En aquesta obra, es planteja que les percepcions obtingudes de l'anàlisi de les API poden nodrir, d'una manera molt productiva, la recerca tradicional sobre l'administració pública.

Michael W. Bauer és catedràtic Jean Monnet i titular de la càtedra d'Administració Pública Comparada i Anàlisi Política de la Universitat Alemanya de Ciències Administratives de Speyer. Christoph Knill és catedràtic de Teories Empíriques de la Política de la Universitat de Munic (LMU) i portaveu de la unitat de recerca en Administració Pública Internacional. Steffen Eckhard és investigador sènior de la LMU i investigador no resident de l'Institut Global de Polítiques Públiques de Berlín (GPPi).

Enllaç a llibre: http://www.palgrave.com/la/book/9781349949762#aboutBook

Referències

Barnett, M. N.; Finnemore, M. 1999. 'The Politics, Power, and Pathologies of International Organizations'. International Organization, 53(4), 699-732.

Barnett, M.; Finnemore, M. 2004. Rules for the World: International Organizations in Global Politics. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Benner, T.; Mergenthaler, S.; Rotmann, P. 2011. The New World of UN Peace Operations: Learning to 

Build Peace? Oxford: Oxford University Press.

Biermann, F.; Siebenhüner, B. (ed.). 2009. Managers of Global Change: The Influence of International Environmental Bureaucracies. Cambridge, MA: MIT Press.

Dingwerth, K.; Kerwer, D.; Nölke, A. (ed.). 2009. Die organisierte Welt: Internationale Beziehungen und Organisationsforschung. Baden-Baden: Nomos.

Eckhard, S. 2016. International Assistance to Police Reform: Managing peacebuilding. Houndmills: Palgrave Macmillan.

Ege, J.; Bauer, M. W. 2013. 'International Bureaucracies from a Public Administration and International Relations Perspective'. A: Reinalda, B. (ed.), Routledge Handbook of International Organization. Londres: Routledge, 135-148.

Hawkins, D. G.; Lake, D. A.; Nielson, D.; Tierney, M. J. (ed.). 2006. Delegation and Agency in International Organizations. Cambridge: Cambridge University Press.

Hooghe, L.; Marks, G. 2001. Multi-level Governance and European Integration. Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers.

Hooghe, L.; Marks, G. 2003. 'Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance'. American Political Science Review, 97(2), 233-243.

Knill, C.; Eckhard, S.; Grohs, S. 2016a. ''Administrative Styles in the European Commission and the OSCE-Secretariat: Striking similarities despite different organizational settings'. Journal of European Public Policy. Número especial, 23(7), 1057-1076. DOI:10.1080/13501763.2016.1162832.

Larsson, T.; Trondal, J. 2006. 'Agenda Setting in the European Commission. How the European Commission structures and influences the EU Agenda'. A: Hofmann, H. C. H.; Türk, A. (ed.), EU Administrative Governance. Cheltenham: Elgar.

Liese, A.; Weinlich, S. 2006. 'Die Rolle von Verwaltungsstäben in internationalen Organisationen. Lücken, Tücken und Konturen eines (neuen) Forschungsgebiets'. Politische Vierteljahresschrift, 37: 491-524.

Stone, D.; Ladi, S. 2015. 'Global Public Policy and Transnational Administration'. Public Administration 93(4), 839-855.

Trondal, J. 2010. An Emergent European Executive Order. Oxford: Oxford University Press.

Trondal, J.; Marcussen, M.; Larsson, T.; Veggeland, F. 2010. Unpacking International Organisations - The Dynamics of Compound Bureaucracies. Manchester: Manchester University Press.

Zürn, M.; Binder, M.; Ecker-Ehrhardt, M. 2012. 'International Authority and Its Politicization'. International Theory, 4(1), 69-106.