La reforma administrativa és la millora de la capacitat administrativa de les institucions i la gestió pública per tal de complir amb les seves responsabilitats. El Programa de les Nacions Unides per al Desenvolupament defineix la capacitat administrativa “com la capacitat dels individus i de les organitzacions o de les unitats organitzatives per dur a terme funcions de manera eficaç, eficient i sostenible.” La premissa principal és que la capacitat de gestió determina l’acompliment. La capacitat es manifesta en la competència demostrable i el professionalisme en la direcció dels assumptes públics. En la literatura, la capacitat sovint s’utilitza d’una manera massa restringida o massa àmplia per referir-se a coses diferents per a persones diferents. 

Tot i que la capacitat administrativa és relativa, les organitzacions amb una capacitat adequada inicien accions, implementen activitats, assoleixen objectius, gaudeixen de confiança pública i són factors crucials en l’eficàcia general de la governança. “No es pot fer res sense capacitat administrativa”, va assenyalar Ali Farazmand. Les decisions sobre polítiques públiques serien absolutament irrellevants sense la capacitat i els instruments necessaris per dur-les a terme. Per tant, la capacitat administrativa es converteix en el component més essencial de la capacitat de governar. Tenint en compte que les societats estan canviant, i que la globalització i l’evolució tecnològica han fet que molts models tradicionals de gestió siguin inadequats, és imprescindible reconsiderar la capacitat administrativa. 

Els elements clau de la capacitat. Desagregar o descompondre la capacitat de gestió en els elements específics principals és indispensable per a una reforma eficaç. La literatura i l’experiència emfatitzen els components següents de la capacitat de gestió:

1. Pressupost i factors financers. Per tal de garantir la rendició de comptes i la transparència, i realitzar una assignació de recursos financers d’acord amb les necessitats, el procés financer és la base de la capacitat institucional. El procés financer s’ha de traduir en l’adopció del pressupost a temps, l’equilibri estructural entre els ingressos recurrents i les despeses, l’anàlisi de costos, l’auditoria d’acompliment i altres processos que serveixen per als objectius estratègics del sistema.
2. Inversió en recursos humans. La formació és l’eina més genèrica per millorar la capacitat de gestió. En un sentit més ampli, hi ha altres processos que es poden millorar per mitjà de la formació, com ara la creació d’oportunitats per al desenvolupament professional, el desenvolupament del lideratge i una utilització millor de la tecnologia, així com el foment d’una cultura d’ètica professional. Així mateix, el coneixement i la motivació del personal són requisits essencials per al desenvolupament de capacitats.
3. Utilització de dades i tecnologia. La gestió professional i els sistemes ben gestionats es basen en dades i gestionen per fets. Les tecnologies de la informació i la comunicació (TIC), i Internet en particular, tenen un efecte alliberador i democratitzador en les societats, i han potenciat la gestió i l’accés lliure a la informació i als ciutadans.
4. Mesurament dels resultats. La gestió de l’acompliment ha estat un dels canvis més profunds en l’administració pública en les darreres dècades. La capacitat de gestió es mesura per mitjà del mesurament de l’acompliment i la capacitat d’implementar accions correctives. L’avaluació de l’acompliment és un instrument de gestió universal per millorar l’eficiència i l’eficàcia. Les tendències tradicionals de gestió pública de canvi cap a controls jeràrquics i rigideses basades en regles proporcionen la justificació i el fonament per al mesurament de l’acompliment.
5. La confiança de la ciutadania. Els ciutadans esperen que el seu sistema de govern sigui responsable en el sentit legal (rendició de comptes) i en el sentit ètic, i que els funcionaris actuïn d’acord amb les normes establertes (ètica professional). La confiança en el govern s’intensifica quan el sistema opera de manera equitativa, eficaç i eficient. La corrupció de les institucions i dels funcionaris públics, i la manca de legitimitat i de suport de la ciutadania, minven la confiança en el govern i intensifiquen la frustració dels individus, tal com s’ha demostrat en els esclats revolucionaris recents al món àrab.
6. El lideratge és responsable de mantenir i d’integrar els diferents outputs i resultats d’un sistema provisional d’autoritat, ja sigui en l’àmbit organitzacional o de govern nacional. Els líders sospesen i coordinen diferents punts de vista i iniciatives per tal de produir els resultats esperats. El líder de l’organització és la peça central del sistema, qui la dirigeix ​​amb la finalitat de complir-ne la missió i assolir-ne els objectius finals. Com a epicentre de l’autoritat formal i la influència del comportament humà, el lideratge pot ser una força important per a la innovació institucional i la reforma, o un gran obstacle per al canvi.

Certament, no n’hi ha prou amb elements aïllats per assolir el nivell desitjat de capacitat administrativa. L’experiència indica que centrar-se en un únic element, com la formació dels funcionaris o la reordenació de les oficines i la reorganització de les estructures, no ha generat l’esperada capacitat superior. El servei públic sembla virtualment impermeable als esforços per millorar la competència professional i assolir estàndards acceptables de conducta ètica, independentment dels diferents informes i recomanacions de consultors internacionals i els experts locals en gestió.  

Capacitat institucional de l’Estat àrab  

Tot i que les funcions tradicionals anteriors segueixen sent urgents, l’ampliació de les responsabilitats administratives i el desenvolupament global assenyalat requereixen diferents capacitats institucionals. Esdevé necessària la capacitació d’entorns polítics, econòmics i socials que facilitin l’acompliment eficaç. Organitzar i reunir les qualitats que poden incrementar el desenvolupament global de la gestió pública és un procés continuat que depèn, en bona part, de la realitat interna i contextual. En la recerca del desenvolupament de les capacitats administratives, les burocràcies àrabs han d’afrontar i superar les mancances següents: 

1. Nivell d’integració baix
2. Dèficit de dades i coneixement
3. Govern autoritari i burocràcia excessivament centralitzada
4. Transparència i rendició de comptes
5. Elit governant interessada

La governança àrab no ha dominat la planificació estratègica i no comptava amb antecedents de polítiques visionàries que preparessin els països per a solucions de llarg abast. Alguns exemples de problemes que requereixen polítiques de llarg abast són l’explosió demogràfica, la corrupció, la globalització, el desenvolupament d’una cultura cívica i l’enfortiment de líders que demostrin competència i integritat en el servei a les seves comunitats en tots els nivells de govern. 

• La realitat demogràfica és un desafiament únic per a la governança, però sembla estar relegat a una menor prioritat en les polítiques públiques. Una conseqüència important és que l’augment ràpid de la població ha canviat la distribució per edats. La població del món àrab s’ha incrementat de menys de 50 milions després de la Segona Guerra Mundial a més de 310 milions en l’actualitat, i el 70 per cent són menors de 30 anys. Un percentatge elevat dels joves estan a l’atur i les perspectives de futur no semblen gaire prometedores en termes d’ocupació, educació, salut, aliments, aigua i altres serveis. 
• La corrupció és un altre repte al qual els estats àrabs no han destinat les mesures adequades. La corrupció ha de ser combatuda en tots els nivells d’autoritat, començant per l’establiment de normes de conducta ètica en totes les organitzacions i la promulgació de mesures d’adjudicació i compliment contra les vulneracions. A més, les accions preventives com l’educació i la formació dels funcionaris públics, així com el foment d’un comportament lloable políticament i administrativament, no han format part de la cultura de gestió. 
• La globalització genera molts resultats que la governança àrab encara no ha abordat d’una manera eficaç. Les responsabilitats globals requereixen processos institucionals predictibles i fiables capaços de fer front a les pressions globals en pro de l’equitat, la justícia, els drets humans, la protecció del medi ambient, l’intercanvi cultural, les transferències de capital, el lliure comerç i les conseqüències de les tecnologies modernes. Respecte de la competitivitat global, els països àrabs han de reconsiderar les seves estratègies de creixement social i econòmic. En general, la competència sana encara no arriba a les economies àrabs, on s’han generalitzat deficiències com una rendició de comptes deficient, una productivitat marginal i dependència dels mitjans operatius tradicionals. La cooperació limitada entre els països àrabs, n’ha reduït els mercats, n’ha limitat la capacitat productiva i n’ha disminuït la influència internacional. Els països àrabs segueixen enfrontant-se al món individualment. La competència pel poder i la supervivència en el càrrec han provocat moltes disputes, sospites i hostilitat entre els països àrabs, en lloc de cooperació.  
• La governança àrab ha estat incapaç de fomentar una cultura cívica en les seves societats, i tampoc no ha desenvolupat comunitats inclusives ni ha modificat la creació de posicions potencialment amenaçadores de cada país, que no podrien ser més oposades. La consolidació ideològica de les posicions polítiques, religioses i econòmiques ha amenaçat la pau i l’harmonia social en gairebé totes les societats àrabs. Les tensions entre religions (entre sunnites i xiïtes, cristians i musulmans), les rivalitats tribals i regionals, i les dissensions polítiques teocràtiques i seculars han posat en perill, i segueixen sent una amenaça potencial, la concurrència política i l’harmonia social en molts països. Són ben pocs els grups polítics amb consciència social viable que han sobrepassat les fronteres polítiques, ètniques, tribals i religioses i han abordat les qüestions que beneficien tota la comunitat. Si la polarització no és replantejada o invertida, seguirà amenaçant l’estabilitat i fragmentant les comunitats. Les burocràcies àrabs han tingut poc èxit fins ara en el desenvolupament de conceptes administratius genuïnament nacionals i de pràctiques en harmonia amb la tradició i la cultura. Substituir o suplantar les perspectives jeràrquiques tradicionals occidentals en els sistemes àrabs per pràctiques més adequades ha demostrat ser difícil. En realitat, els governants àrabs han trobat en els models administratius occidentals, utilitzats en el servei de control colonial, un pretext còmode per ratificar l’autoritat jeràrquica i mantenir formes d’administració centrades en els dirigents. Els llegats històrics i els valors incompatibles han creat models de governança centralitzada que accentuen la lleialtat al governant i recompensen amb càrrecs públics els individus “de confiança”, perpetuant un sistema disfuncional d’amiguisme i nepotisme. A més, la crisi de successió en el lideratge ha anat erosionant la legitimitat i la representativitat dels líders, a banda d’aïllar-los dels seus ciutadans. 

Síntesi i conclusió  

Tot i el gran creixement de les burocràcies àrabs en grandària, cost i poder, les seves capacitats administratives no han canviat o no han millorat prou. L’acompliment institucional ha estat modest, i la seva capacitat per canviar i adaptar-se ha estat escassa. Per gestionar amb eficàcia en el context global, i per ser més innovadores i competents, les burocràcies àrabs han d’adquirir diferents coneixements i comportaments. 

Les burocràcies àrabs han tingut una importància vital en el disseny i la implementació de diverses activitats de desenvolupament, però les seves disfuncions han estat àmpliament reconegudes: organismes sobredimensionats, empleats mal pagats, productivitat baixa, paperassa excessiva i manca de gestors públics innovadors i eficaços. En l’actualitat, la capacitat administrativa de les burocràcies àrabs rep contínuament baixes qualificacions pel que fa a integració, coneixement expert, representativitat del lideratge, descentralització, transparència, rendició de comptes i ètica del servei públic. Per tant, el desenvolupament d’una estratègia eficaç per reformar-la s’ha de centrar sobretot en els punts següents:  

• El sistema administratiu està format per molts elements integrats i complexos. Centrar-se només en el capital humà i deixar de banda els aspectes estructurals, financers i de comportament no serà suficient per millorar el sistema, o satisfer la necessitat de mesures coherents i coordinades que comprometin tots els elements de desenvolupament de la capacitat total.
• El lideratge segueix sent l’element més crític per a l’èxit. El desenvolupament d’un lideratge institucional adequat requereix avaluacions professionals per reavaluar-ne els mètodes de selecció, contractació, formació, garantia ètica i cooperació, així com competència tècnica. En particular, el desenvolupament de la integritat i d’una capacitat de lideratge adequat ha de resoldre dos mals hàbits polítics: (a) el favoritisme i el nepotisme en els nomenaments d’alts càrrecs en el govern, i (b) l’obsessió dels líders polítics per la lleialtat, cosa que els porta a conservar una gran influència en tots els poders de presa de decisions.
• Cal una descentralització de l’autoritat des del cap del govern fins a les organitzacions funcionals i les regions, els districtes, els municipis i les comunitats locals per tal d’assolir els objectius estratègics de desenvolupament sostenible.
• En l’avaluació d’informació sobre possibles polítiques alternatives, la comunicació oberta amb les comunitats pertinents podria ser una font d’inspiració. Una ciutadania ben informada pot contribuir activament i constructivament en la presa de decisions sobre qüestions polítiques.
• L’enfortiment de la capacitat de gestió implica una avaluació continuada de les reformes que van funcionar o les que no van funcionar, així la burocràcia i les organitzacions poden aprendre de l’experiència del passat i evitar que es repeteixin els mateixos errors. Per què hi ha moltes iniciatives de reforma que no han aconseguit assolir els seus objectius? La informació sobre aquesta i altres preguntes similars és necessària per il·lustrar les futures recomanacions.
• Una configuració més clara de la missió de cada institució pública i el mesurament adequat dels resultats per millorar la rendició de comptes són elements importants de l’estratègia de reforma. A més, la introducció d’auditories d’acompliment independents, així com la millora i l’agilització dels controls financers són aspectes decisius de les reformes suggerides. Així mateix, fóra bo que les reformes suggerides es promulguessin en les disposicions legals per tal de sostenir i legitimar el canvi. 

El que se suggereix en aquesta anàlisi no és un altre derivat de l’escola racionalista tradicional en gestió. El replantejament de l’estratègia de desenvolupament de la capacitat administrativa requereix diferenciar els diversos conjunts d’elements que determinen la magnitud, els vincles i la velocitat del canvi. La capacitat administrativa feble dels països àrabs és resultat de molts factors conductuals i estructurals, com s’ha assenyalat anteriorment. Els factors negatius semblen ser els elements que es reforcen mútuament, per tal de preservar l’statu quo. L’èxit dels programes de reforma dissenyats per desenvolupar la capacitat administrativa requereix una direcció política clara i inequívoca, i el suport al més alt nivell d’autoritat.

Un estat no pot articular efectivament les opcions polítiques alternatives que serveixen l’interès públic, evitar els girs ideològics i estar lliure de les manipulacions dels interessos particulars sense una capacitat institucional basada en el coneixement. L’educació i la recerca són la primera línia de defensa contra el “dèficit de coneixement” i la manca d’informació precisa en suport de les accions administratives i polítiques. L’única manera segura de revitalitzar la recerca en la societat àrab és mitjançant l’adaptació i la millora del sistema educatiu. L’Informe àrab sobre desenvolupament humà (UNDP 2003) reconeix l’augment impressionant en l’expansió quantitativa de l’educació en els països àrabs en els darrers cinquanta anys. No obstant això, dins d’aquesta ràpida difusió mundial de les idees i de les pràctiques, el món àrab ha d’actuar ràpidament per desenvolupar la seva pròpia competència institucional basada en el coneixement, aplicant una estratègia holística integral. Aquesta estratègia ha d’abastar grups de factors i elements que han de ser activats i estar connectats entre si orgànicament. A més d’holística, l’estratègia ha de ser relativa i ha d’evolucionar contínuament. Una millora basada en el coneixement facilita l’avaluació del progrés i el mesurament de l’acompliment. L’anàlisi comparativa i l’avaluació de les millores permetran avançar en qüestions fonamentals com la rendició de comptes, la transparència i l’honestedat en la governança.