Si bé la capacitat política s'ha convertit en una preocupació creixent a mesura que els governs es veuen obligats a afrontar problemes cada vegada més complexos, subsisteixen desacords importants en la definició conceptual de capacitat política, i només es coneixen uns pocs esforços sistemàtics per mesurar-la i donar-li operativitat (Waller 1992; Gregory i Lonti, 2008). En primer lloc, hi ha poc acord sobre si el concepte de capacitat política s'hauria de restringir a la capacitat d'un govern o d'un servei públic, o bé ampliar-se i incloure també el sector no governamental i el sector privat.

La majoria dels estudiosos defineixen la capacitat política des de la perspectiva del govern, en el sentit que afecta la capacitat dels governs de prendre decisions intel·ligents (Painter i Pierre, 2005), d'examinar l'entorn i d'establir una direcció estratègica (Savoie, 2003), de ponderar i avaluar les conseqüències de les alternatives polítiques (Bakvis, 2000) i de fer un ús apropiat dels coneixements en l'elaboració de les polítiques (Parsons, 2004; Peters, 2004). Fellegi (Canadian Government, 1996) sosté que, per tal d'ampliar el concepte de capacitat política de manera que inclogui la naturalesa i la qualitat dels recursos disponibles, cal revisar, formular i implementar unes polítiques determinades, com també les pràctiques i els procediments pels quals es mobilitzen i s'utilitzen aquests recursos, tant en el servei públic com en el sector no governamental i en la societat en general. La pregunta clau en aquest sentit és si la 'capacitat de govern' difereix de la 'capacitat política' i fins a quin punt (Howlett i Ramesh, 2014).

A més, encara que és un tòpic sostenir que la capacitat política és un prerequisit necessari per a l'èxit de les polítiques, existeixen discrepàncies sobre el concepte i la seva definició que han dificultat els intents per comprendre-la, diagnosticar-la i millorar-ne la pràctica política. Alguns estudiosos han optat per definir el terme de manera limitada o restrictiva, assenyalant que la capacitat política té a veure només amb la disponibilitat o amb la qualitat de determinades habilitats, com l'assessorament en matèria de polítiques per donar suport al procés de presa de decisions. Painter i Pierre (2005, p. 2), per exemple, se centren únicament en la capacitat de formulació de les polítiques quan la defineixen com 'la capacitat d'obtenir els recursos necessaris per prendre decisions col·lectives intel·ligents i, concretament, per establir direccions estratègiques per a l'assignació dels escassos recursos a finalitats públiques'. D'altres autors, tot i mantenir aquest enfocament relativament limitat, hi inclouen més habilitats i recursos, com els relatius a l'adquisició i utilització de coneixements rellevants per a les polítiques, la capacitat de formular diverses opcions, l'aplicació de mètodes de recerca qualitatius i quantitatius als problemes de les polítiques, i l'ús efectiu de les comunicacions i les estratègies de gestió dels stakeholders (Howlett et al., 2010).

Tanmateix, altres autors, com Bridgeman i Davis (2000), en reivindiquen una definició més àmplia, argumentant que la capacitat política hauria d'incloure l'habilitat dels governs d'implementar de forma eficient les preferències d'acció, i haurien de poder decidir-les. En canvi, d'altres centren l'atenció en el metanivell de governança. Parsons (2004), per exemple, defineix la capacitat política com la funció d''entreteixir' dels governs moderns -la capacitat d'entreteixir una multiplicitat d'organitzacions i interessos per formar un teixit polític coherent. Holmberg i Rothstein (2010) i Rotberg (2014) també van més enllà de la mera formulació de les polítiques i posen l'accent principalment en els prerequisits sistèmics i estructurals del bon govern. Sostenen que primer s'han de complir les característiques pròpies del bon govern, com l'honestedat, l'imperi de la llei, els nomenaments basats en el mèrit, la confiança social i la legitimitat, si es vol influir en l'elaboració de les polítiques i en els seus resultats, i es pretén tenir èxit en la seva implementació.

Definició de la capacitat política: un marc conceptual

La capacitat política es defineix, seguint Gleeson et al. (2009 i 2011), com el conjunt d'habilitats i recursos -o competències i capacitats- necessaris per exercir les funcions polítiques. Aquestes habilitats o competències es poden categoritzar en tres tipus: analítiques, operatives i polítiques. Cadascun d'aquests tres tipus comporta uns recursos o unes capacitats a tres nivells diferents: individuals, organitzatius i sistèmics. Aquesta definició, que inclou tres conjunts d'habilitats i competències, i tres conjunts de recursos i capacitats, és suficientment àmplia per englobar tots els aspectes de la capacitat política que citen els autors esmentats més amunt, i això fa possible demostrar les seves similituds i diferències en una taxonomia clara i senzilla. Aquesta, al seu torn, permet una aplicació més àmplia del concepte que fins ara. A la taula 1.1, il·lustrem el nostre marc conceptual global de la capacitat política.

Taula 1.1. Capacitat política: habilitats i recursos

Aquest marc conté algunes desviacions significatives respecte a propostes anteriors de definir la capacitat política. En primer lloc, no es limita a una funció, etapa o tasca concreta d'un procés de formulació de les polítiques, sinó que en cobreix tots els processos, inclosos l'establiment de l'agenda, la formulació, la presa de decisions, la seva implementació i l'avaluació posterior. Reconeix que la naturalesa dels desafiaments per exercir aquestes funcions polítiques és molt diferent, i que una capacitat adequada per dur a terme una funció no garanteix l'acompliment efectiu de les altres funcions. Al mateix temps, és cert que sovint algunes habilitats i recursos es poden compartir en diferents entorns de tasques.

La segona diferència significativa és que aquest marc va més enllà del govern i busca entendre la capacitat, alhora que reconeix que organitzacions molt diverses, com els partits polítics, les ONG, les empreses privades i les organitzacions internacionals, i també nombroses agències governamentals, participen en els processos de formulació de les polítiques i, per tant, incideixen en la capacitat d'acompliment del govern. En conseqüència, si bé la capacitat política del govern té un paper decisiu a l'hora de determinar els resultats de les polítiques, i és l'objecte principal d'estudi aquí, la capacitat dels altres stakeholders en la formulació de les polítiques també és un aspecte important de la capacitat i s'ha de sotmetre a un tractament similar. 

En tercer lloc, aquesta taxonomia permet un model jerarquitzat de capacitats. A nivell de sistema, capacitats com el grau de suport i de confiança que té una agència pública per part dels seus caps polítics i de la societat en general (Blind, 2006), així com la naturalesa dels sistemes econòmics i de seguretat amb què operen els responsables de les polítiques, són components essencials de la capacitat política. Factors com la confiança, el personal disponible i els recursos financers són determinants bàsics de la capacitat organitzativa i, per tant, de l'habilitat dels gestors públics i dels analistes d'exercir la seva labor política. El suport a les polítiques, tant dels de dalt com dels de baix, és essencial perquè les agències i els directius es considerin legitimats pels ciutadans i pels subjectes polítics de poder comptar contínuament amb els recursos i amb el suport de les institucions que els autoritzen i les seves circumscripcions, i aquests recursos han d'estar disponibles per poder ser adjudicats a la primera (Painter i Pierre, 2005).

En quart lloc, és bo recordar que aquest marc conceptual defineix la capacitat política com una combinació d'habilitats i de recursos. Les capacitats analítiques ajuden a garantir que les accions polítiques són tècnicament sòlides en el sentit que poden contribuir a assolir els objectius de les polítiques si es duen a terme; les capacitats operatives permeten alinear els recursos amb les accions polítiques, de manera que es puguin implementar a la pràctica, i les capacitats polítiques ajuden a obtenir i a mantenir el suport polític a les accions polítiques (Wu et al., 2010; Tiernan i Wanna, 2006; Gleeson et al., 2009; Gleeson et al., 2011; Fukuyama, 2013; Rotberg, 2014). Per bé que aquestes capacitats de nivell polític, analític i operatiu estan interconnectades, responen a diferents consideracions i les seves contribucions al procés de formulació de les polítiques són distintes i irreemplaçables. Tanmateix, no totes seran necessàries perquè determinades accions tinguin èxit; de fet, algunes poden ser més essencials que d'altres, una possibilitat que preveu aquesta proposta de marc (Howlett i Ramesh, 2014). Així doncs, aquesta categorització ofereix avantatges importants en l'aplicació del concepte de capacitat política a la pràctica, ja que les millores en els tres tipus de competències responen a diferents processos i consideracions que es perdrien si se n'ignoren algunes o es juxtaposen de forma incorrecta.

Encara que les definicions actuals de capacitat política tendeixen a centrar-se en la capacitat a nivell macro, a escala de tot el govern o de tot el país, la capacitat política a aquest nivell no existeix en el buit, i les habilitats i les competències que mostren els actors individuals i les institucions poden acomplir un paper decisiu per a l'acompliment de funcions bàsiques en el procés de formulació de les polítiques. A nivell individual, els professionals de la política ¿com els dissenyadors de les polítiques, els gestors públics i els analistes polítics¿ exerceixen un paper essencial a l'hora de determinar si les diverses tasques i funcions del procés de formulació de les polítiques es duen a terme bé, i la seva capacitat política ve determinada pels seus coneixements sobre els processos polítics; les seves capacitats d'anàlisi i avaluació de les polítiques; la seva experiència de gestió, i el seu judici polític. Però, al mateix temps, uns nivells alts de capacitat política individual no necessàriament garanteixen l'efectivitat de les polítiques, perquè els recursos i les capacitats es requereixen a nivell organitzatiu i sistèmic.

A nivell organitzatiu, la disponibilitat i l'efectivitat de les infraestructures d'informació i dels sistemes de gestió dels recursos humans i financers, com també el grau de suport polític, poden millorar o reduir les capacitats individuals. Les organitzacions que circumscriuen indegudament la responsabilitat de la presa de decisions a escala individual o que minen la moral entre els professionals de les polítiques, per exemple, poden soscavar la capacitat d'una agència d'acomplir les seves funcions (Tiernan i Wanna 2006; Gleeson et al., 2011).

Aquesta perspectiva multidimensional de la capacitat política i de governança ens permet entendre millor per què els fracassos en les polítiques són tan estesos i persistents. Els èxits polítics requereixen un nivell alt de capacitat en moltes dimensions ¿analítica, operativa i política¿, però aquestes condicions difícilment es compleixen en la pràctica. 

Un avantatge principal del marc conceptual que hem descrit més amunt és que ofereix una eina pràctica per diagnosticar i abordar la capacitat política dels governs i de les agències.

X. Wu és professor dels departaments de Ciències Socials i Medi Ambient de la Universitat de Ciència i Tecnologia de Hong Kong. També és professor adjunt de la Lee Kuan Yew School of Public Policy de la Universitat Nacional de Singapur. M. Ramesh és professor de la Lee Kuan Yew School of Public Policy de la Universitat Nacional de Singapur. Michael Howlett és titular de la Càtedra Burnaby Mountain del Departament de Ciència Política de la Simon Fraser University del Canadà i professor de la Càtedra Yong Pung How de la Lee Kuan Yew School of Public Policy de la Universitat Nacional de Singapur.

Referències

Bakvis, H. (2000): 'Rebuilding Policy Capacity in the Era of the Fiscal Dividend: A Report from Canada'. Governance, 13(1): 71-103.

Blind, Peri K. (2006): 'Building Trust in Government in the Twenty First Century'. Review of Literature and Emerging Issues. Nova York: UNDESA.

Bridgman, Peter; Davis, Glyn (2000): The Australian Policy Handbook. Allen & Unwin.

Bullock, H.; Mountford, J.; Stanley, R (2001): Better Policy-Making. Londres: Centre for Management and Policy Studies, Cabinet Office. 

Canadian Government (1996): Strengthening Our Policy Capacity. Report of the Task Force on Strengthening the Policy Capacity of the Federal Government.

Fukuyama, Francis (2013): 'What Is Governance?' Governance, 26(3): 347-368.

Gleeson, Deborah H.; Legge, David G.; O'Neill, Deirdre (2009): 'Evaluating Health Policy Capacity: Learning from International and Australian Experience'. Australia and New Zealand Health Policy, 6(1): 26 de febrero.

Gleeson, Deborah; Legge, David; O'Neill, Deirdre; Pfeffer, Monica (2011): 'Negotiating Tensions in Developing Organizational Policy Capacity: Comparative Lessons to Be Drawn'. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 13(3): 237-263.

Gregory, Robert; Lonti, Zsuzsanna (2008): 'Chasing Shadows? Performance Measurement of Policy Advice in New Zealand Government Departments'. Public Administration, 86(3): 837-856.

Holmberg, Sören; Rothstein, Bo (2012): Good Government: The Relevance of Political Science. Cheltenham; Northampton, MA: Edward Elgar.

Howlett, M.; Ramesh, M. (2014): 'The Two Orders of Governance Failure: Design Mismatches

and Policy Capacity Issues in Modern Governance'. Policy and Society, 33(4): 317-327.

Howlett, Michael; Craft, Jonathan; Zibrik, Lindsay (2010): 'Government Communication and Democratic Governance: Electoral and Policy-Related Information Campaigns in Canada'. Policy and Society, 29(1): 13-22.

Painter, M.; Pierre, J. (ed.) (2005): Challenges to State Policy Capacity: Global Trends and Comparative Perspectives. Londres: Palgrave Macmillan.

Parsons, W. (2004): 'Not Just Steering but Weaving: Relevant Knowledge and the Craft of Building Policy Capacity and Coherence'. Australian Journal of Public Administration, 63(1): 43-57.

Peters, B. Guy (2004): 'The Search for Coordination and Coherence in Public Policy: Return to the Center?'

Disponible a: < http://userpage.fu-berlin.de/ffu/akumwelt/bc2004/download/peters_f.pdf>

Peters, B. Guy (2014): 'Is Governance for Everybody?' Policy and Society, 33(4): 301-306.

Rotberg, Robert I. (2014): 'Good Governance Means Performance and Results'. Governance, 27(3): 511-518. DOI:10.1111/gove.12084.

Salamon, L. M. (2002): 'The New Governance and the Tools of Public Action'. A: The Tools

of Government: A Guide to the New Governance, pp. 1-47. Nova York: Oxford University

Press.

Salomonsen, Heidi H.; Knudsen, Tim (2011): 'Changes in Public Service Bargains: Ministers and Civil Servants in Denmark'. Public Administration, 89(3): 1015-1035.

Savoia, Antonio; Sen, Kunal (2014): 'Measurement, Evolution, Determinants, and Consequences of State Capacity: A Review of Recent Research'. Journal of Economic Surveys, 29(3): 441-458.

Tiernan, A.; Wanna, J. (2006): 'Competence, Capacity, Capability: Towards Conceptual Clarity in the Discourse of Declining Policy Skills'. Ponència presentada a la GovNet International Conference, Australian National University. Canberra: ANU.

Waller, Mike (1992): 'Evaluating Policy Advice'. Australian Journal of Public Administration, 51(4): 440-449.

Wang, Wen (2013): 'Improving the Capacity to Govern Based on Rules in China'. Public Administration Review, 73(5): 771-774.

Wu, X.; Ramesh, M.; Howlett, M.; Fritzen, S. (2010): The Public Policy Primer: Managing Public Policy. Londres: Routledge.

Wu, X.; Ramesh, M.; Howlett, M. (2015): 'Policy Capacity: A Conceptual Framework for Understanding Policy Competences and Capabilities'. Policy and Society, 34(3-4): 165-171.