Conclusions de l’informe Are We Rallying Together? de la Universitat d’Oxford

A mesura que augmentaven les preocupacions a Whitehall pel Brexit al llarg del curs 2018-2019, els polítics sembla que s’interessaven per tota mena de qüestions, excepte pels reptes que afronten els governs locals. Després d’una dècada d’austeritat, els ajuntaments estan buscant diners allà on sigui per ajudar els més vulnerables, recorrent sovint a les seves comunitats per tal d’obtenir ajuda. Com a equip investigador, ens preguntem: Som davant d’una nova era en la prestació del servei públic, que es caracteritza per la col·laboració i la compartició de poder dintre de les comunitats, o bé som al final dels serveis públics universals, finançats per l’Estat?

Entre la tardor de 2018 i principis de 2019, hem intentat abordar aquesta qüestió des del Government Outcomes Lab (GO Lab) de la Blavatnik School of Government de la Universitat d’Oxford. Com a part de la nostra recerca actual sobre com millorar les polítiques per afrontar problemes socials complexos, cada vegada sentim més parlar d’aquest enfocament. Paraules de moda com ara col·laboració, treball basat en el lloc i participació de la comunitat s’han emprat per referir-se a canvis substantius en les pràctiques al Regne Unit. I hem volgut saber més sobre el tema. Ens hem familiaritzat amb 10 col·laboracions de base local a fi d’intentar començar a descriure el panorama de la pràctica col·laborativa al Regne Unit. I en hem trobat amb això.[1]

Si és la privatització el que ens ha portat fins aquí, serà la col·laboració la que ens traurà d’aquí

La col·laboració és una solució molt atractiva per a problemes socials complexos. Aquest plantejament no és nou: el sector públic britànic té una llarga història de cooperació amb el sector del voluntariat i amb el sector privat. Tanmateix, hi ha algunes tendències que han configurat les formes contemporànies de col·laboració: la persistència dels “problemes perversos”, la “tendència a la privatització” i la “tendència a associar-se”.[2]

Els “problemes perversos” són problemes socials, públics i econòmics per als quals no hi ha respostes, definicions o relacions causa-efecte clares.[3] Alguns exemples són els sense sostre, la desocupació crònica i el baix rendiment escolar. Les causes dels “problemes perversos” i les seves solucions són sovint objecte de debats intensos al Parlament britànic (o a les sobretaules), però els progressos realitzats han estat molt escassos. Aquests tipus de problemes no tendeixen a desaparèixer, sinó més aviat a complicar-se cada vegada més, potser per la “tendència a privatitzar”. 

A més de la privatització real, la “tendència a privatitzar” està relacionada amb una sèrie de reformes dels serveis públics iniciades als anys vuitanta, que consistien a aplicar la lògica del sector privat a les operacions del govern, amb la creença bàsica que les forces del mercat podrien incrementar l’eficiència i la qualitat de la prestació dels serveis públics. Es van utilitzar molts instruments polítics indirectes per tal d’incorporar aquestes forces del mercat, com ara la venda d’empreses i d’actius de titularitat estatal; la contractació de serveis públics per tal de reduir la prestació monopolista per part del govern, i el foment de la prestació privada dels serveis públics.[4] Davant d’aquests ideals, els governs recorrien cada vegada més a tercers per tal que els proporcionessin béns i serveis públics essencials. A mesura que el nombre d’organitzacions proveïdores anava augmentant, també creixia la fragmentació dels sistemes locals i la competència entre els membres d’aquests sistemes.[5]

Potser com a resposta a aquesta complexitat, hem vist una certa “tendència a associar-se”. Els professionals, les fundacions, els investigadors, les agències governamentals i els grups d’organitzacions i voluntaris cada vegada reconeixen més la necessitat evident que hi ha d’haver més comunicació, col·laboració i coordinació dels esforços organitzatius per tal d’assolir els resultats desitjats a les comunitats locals.[6] I, com que algunes qüestions no es poden abordar en solitari, el fet d’associar-se permet als stakeholders “afrontar junts problemes que aparentment traspassen les fronteres” [7] per tal d’aconseguir uns bons resultats per a les comunitats. Els 10 projectes que vam estudiar àmpliament fornien quatre justificacions per col·laborar:

• Compartir la responsabilitat financera i de la prestació del servei entre diverses organitzacions i sectors.
• Atorgar als membres de les comunitats un rol més important en la configuració i la prestació dels serveis que els afecten.
• Aportar més valor i aconseguir un millor impacte global.
• Fer que el sector públic sigui un lloc millor per treballar-hi.

La col·laboració pot voler dir moltes coses

La col·laboració es produeix quan persones de múltiples organitzacions es coordinen i comparteixen recursos per recolzar una o més polítiques.[8] Hi ha models bastant ben establerts per a la col·laboració de diversos grups, que es caracteritzen perquè tenen diferents nivells de poder de decisió i de responsabilitat administrativa entre les organitzacions membres: les col·laboracions poden autoorganitzar-se, nomenar un dels seus membres perquè s’encarregui d’organitzar coses o crear un nou ens perquè dugui a terme l’organització. Hem observat una gran varietat de models en els llocs que hem visitat. Els hem anomenat així: 

• Consells col·laboratius. Són extensos programes de canvi en què consells sencers intenten modificar les seves formes de treball. En són alguns exemples Oldham, Wigan i Wirral.
• Mercats col·laboratius. Cerquen canviar les relacions entre les organitzacions locals de prestació de serveis dins el sector del voluntariat perquè deixin de ser competitives i passin a ser col·laboratives. En són alguns exemples el Plymouth Alliance Contract i les Young People’s Foundations.
• Agents del canvi. Se situen fora del sector públic i busquen canviar el sistema des de fora. En són alguns exemples Ignite i Golden Key.
• Connectors del sistema. Busquen integrar millor el sector públic amb el sector del voluntariat aprofitant els recursos existents, sense eliminar-ne fonamentalment les seves relacions i estructures actuals. En són alguns exemples la West London Zone i Doing the Right Thing.

Compromís, no explotació

Hem vist grans canvis en les formes de treballar per possibilitar la col·laboració a dintre i entre les comunitats locals. L’estil de lideratge ha deixat de ser la presa de decisions exercida d’acord amb les jerarquies tradicionals i ha consistit en la facilitació de relacions. La cultura organitzacional ha canviat i ha atorgat al personal de primera línia més discrecionalitat a l’hora de treballar amb els usuaris dels serveis. Cada col·laboració tenia les seves necessitats infraestructurals, i un tema comú a totes elles ha estat invertir en sistemes de captació de dades. Això incloïa integrar nous mètodes, com els instruments de recerca etnogràfica, en les formes de treballar. La localització compartida s’ha identificat sovint com un factor facilitador del treball en equip integrat, però no sempre és essencial i no és suficient per si sola. Molts llocs han utilitzat nous tipus de trobades per millorar la comunicació i les relacions entre els equips, i alguns han facilitat l’accés a sistemes d’informació compartits.

Sempre s’ha buscat implicar les comunitats, de formes diverses. A vegades, els membres de la comunitat han estat innovadors i han aportat idees que trencaven els motlles burocràtics de la contractació dels governs locals. Per tal d’implementar aquestes idees, alguns consells han constituït fons comunitaris per a projectes nous. En un context de grans ajustos a les finances locals, en molts casos s’ha intentat modificar els termes del diàleg amb els ciutadans, passant del “Què podem fer per vostè?” al “Com podem ajudar-lo perquè ho faci vostè mateix?” En algunes àrees, s’ha transferit a la comunitat la titularitat dels actius, com ara biblioteques i piscines. I, si bé l’impuls d’aquestes decisions semblava un intent de mantenir oberts uns serveis no estatutaris, aquest canvi de responsabilitats comporta els seus riscos a l’hora de garantir la qualitat del servei i mantenir un accés igualitari. Es tractava d’apoderar als desapoderats? O simplement de desplaçar algunes responsabilitats públiques crítiques cap a determinades organitzacions i persones potser poc preparades per gestionar-les o que no serien retribuïdes per les seves accions? 

Si tothom n’és responsable, qui n’ha de rendir comptes?

La col·laboració es basa en la confiança mútua entre les parts, sostinguda per una força laboral apoderada i facultada amb aquesta finalitat. Qui s’encarrega d’això? Qui en mesura l’èxit, en fixa els objectius i n’és responsable si les coses van malament? A diferència dels mètodes d’”objectius i terror” de mesurament de l’acompliment, observem que la captació de dades en aquestes col·laboracions va de baix a dalt i en funció del lloc, i inclou les percepcions qualitatives. Els mesuraments es fan servir per aprendre, no per castigar.

Si bé és un repte definir i mesurar l’èxit amb tants stakeholders, també existeixen grans reptes amb relació a la rendició de comptes en les col·laboracions. No hi ha un consens clar sobre si els plantejaments col·laboratius milloren o redueixen el procés democràtic de rendició de comptes. Alguns experts sostenen que els acords col·laboratius són “menys democràtics” que les mesures tradicionals[9] perquè el govern cedeix el control dels serveis. Ja no hi ha un mecanisme directe pel qual els polítics hagin de rendir comptes davant l’electorat. No obstant això, rarament la rendició de comptes funciona d’una manera tan simple, fins i tot en un sistema centralitzat amb unes relacions contractuals ben definides. Altres estudiosos sostenen que la governança multicèntrica té tanta o més legitimitat.[10] Aquesta governança dispersa proporciona més mecanismes de control que els sistemes centralitzats. Pot oferir més oportunitats per poder sentir la veu dels ciutadans i per desenvolupar solucions locals o innovadores. Tanmateix, aquest tipus de governança presenta alguns problemes pel que fa a la rendició de comptes. Els polítics electes i el públic potser prefereixen unes línies més senzilles de rendició de comptes, encara que a vegades siguin il·lusòries. Així doncs, les col·laboracions requereixen una narrativa convincent i precisa per tal d’explicar la seva legitimitat als altres. Necessiten garantir que no augmenta la desigualtat arran de la “captura” per part de determinades organitzacions o grups de la comunitat local, o que es bandegen aquells grups que tenen prou recursos per participar-hi.

Hem analitzat com alguns llocs efectuen la rendició de comptes “externa”, per exemple davant dels comissionats o els fundadors, els càrrecs electes de les autoritats locals, els òrgans reguladors, els usuaris dels serveis i els ciutadans. Calen algunes col·laboracions per reportar als fundadors i comissionats. Aquesta tasca a vegades resultava bastant feixuga quan hi havia molts fundadors, amb diverses línies de report, en diferents formats i terminis. Les col·laboracions que implicaven un finançament en funció d’uns resultats i de la lògica del mercat tenien unes exigències de report més definides que les que es finançaven amb ajudes. Algunes col·laboracions són responsables davant l’autoritat local –concretament, el consell elegit– de complir amb les obligacions estatutàries i amb el deure públic a favor de cercar la millor relació qualitat-preu. Aquest tipus de control sovint se solapa amb els mecanismes interns de rendició de comptes, especialment en les col·laboracions a nivell de consell. A més, algunes col·laboracions estan subjectes a la inspecció dels organismes reguladors –que pot resultar complexa, mentre que els processos d’inspecció tradicionals són més adequats per tractar amb organitzacions individuals que amb partenariats.

Amb tot, la majoria de les col·laboracions que hem estudiat són les responsables últimes dels resultats i basen la seva legitimitat a millorar-los per als usuaris dels serveis. Això subratlla la importància d’assolir una comprensió profunda tant de les necessitats dels clients com dels factors que generen més bons resultats, de manera que els sistemes de prestació es poden basar en aquesta comprensió. Al seu torn, això dependrà del nivell d’informació de qualitat i de feedback, i de la disponibilitat de les parts a treballar en interès dels usuaris del servei, fins i tot encara que això no estigui necessàriament en línia amb els interessos de la seva organització. 

Hem de començar a mobilitzar-nos tots junts?

Com passa amb qualsevol exercici nascut d’una recerca, en finalitzar aquesta fase ens vam trobar amb què teníem més preguntes que respostes. Concretament, considerem que val la pena prendre considerar les següents: 

• Quines restriccions normatives i estatutàries impedeixen els plantejaments col·laboratius?
• La col·laboració aporta més valor i impacte que l’statu quo? Necessitem demostrar-ho davant dels polítics i dels responsables de dissenyar les polítiques perquè se’n convencin?
• La pràctica col·laborativa és resilient davant dels contratemps? Pot resistir un escàndol?
• Com podem mantenir la qualitat i l’accés als serveis quan les decisions les prenen els treballadors de primera línia i les organitzacions comunitàries? Quin paper hi acompleixen els comandaments intermedis?
• Existeix algun sistema de mesurament capaç d’abordar la complexitat dels problemes i que possibiliti l’aprenentatge i la rendició de comptes?
• Quina és la “forma correcta” d’implicar els ciutadans en la prestació dels seus propis serveis públics?

Estarem encantats que hi hagi més converses, més col·laboració, més discussió i més debat sobre el tema.

Clare FitzGerald és investigadora del Government Outcomes Lab de la Blavatnik School of Government de la Universitat d’Oxford. Franziska Rosenbach és assistent de recerca del Government Outcomes Lab de la Blavatnik School of Government de la Universitat d’Oxford.

Referències

[1] L’informe en què es basa aquest article, Are we Rallying Together?, es pot consultar a: https://golab.bsg.ox.ac.uk/our-projects/about-future-state/ [Data de consulta: 01.07.2019]

[2] Koliba, C.; Meek, J.; Zia, A.; Mills, R. (2019): Governance Networks in Public Administration and Public Policy. Nova York: Routledge.

[3] Koliba, C.; Meek, J.; Zia, A.; Mills, R. (2019), p. 22.

[4] Wise, C. (1994); “The public service configuration problem: Designing public organisations in a pluralistic public service”, a: Farazmand, A. (ed.), Modern organizations. Westport, CT: Praeger, p. 84.

[5] Christens, B.; Inzeo, P. (2015): “Widening the view: situating collective impact among frameworks for community-led change”. Community Development, 4(6), 420-435.

[6] Christens, B.; Inzeo, P. (2015), p. 423.

[7] Koliba, C.; Meek, J.; Zia, A.; Mills, R. (2019), p. 29.

[8] En aquest informe, la paraula col·laboració s’utilitza com un terme comodí per designar els diferents noms i formes de treball interorganitzatiu, incloent-hi, entre d’altres: els partenariats, les col·lectivitats, els treballs col·laboratius, les task forces, les col·laboracions i les iniciatives d’impacte col·lectiu. 

[9] Cairney, P.; Heikkila, T.; Wood, M. (2019): Making Policy in a Complex World. Cambridge University Press, p. 44.

[10] Ostrom, E. (2010): “Polycentric systems for coping with collective action and global environmental change”, Global Environmental Change, 20(4): 550-557; Hooge, L.; Marks, G. (2003): “Unravelling the central state, but how? Types of multi-level governance”, American Political Science Review, 97(2): 233-243; Cairney, P.; Heikkila, T.; Wood, M. (2019), p. 45.