Els serveis públics com la part tangible del govern

Els experts en ciència política fa molt de temps que estudien les actituds dels ciutadans amb els governs i els parlaments. S¿han interessat per l¿estudi de la legitimitat del govern i per predir i explicar el comportament electoral dels ciutadans. Amb tot, generalment els ciutadans van als col·legis electorals tan sols una vegada cada un parell d¿anys. A més, molta gent admet que no li interessa gaire la política i que no segueix l¿actualitat política.

La situació dels serveis públics és força diferent: els serveis públics són la interfície més tangible entre els ciutadans i el seu govern. Els contactes burocràtics fan visible l¿estat. L¿any 1887, Woodrow Wilson ja va considerar l¿Administració com ¿la part més òbvia del govern; és el govern en acció; és la part executiva, operativa i més visible del govern. I és, per descomptat, tan antiga com el mateix govern¿ (Wilson, 1887: 198). Wilson va continuar llavors preguntant-se per què s¿ha estudiat tan poc aquesta qüestió. Les actituds dels ciutadans amb els serveis públics mereixen que els dediquem una major atenció.

Sortir en defensa del sector públic

Actualment són diversos els actors que critiquen les burocràcies per diferents motius. Els partidaris de l¿opció pública consideren que actuen en interès propi i que maximitzen els pressupostos. Els estudiosos del feminisme consideren que les burocràcies són estructures masculines, de la mateixa manera que els postmodernistes es queixen que la burocràcia divideix la gent en categories. La nova administració pública va creure que l¿Administració era indiferent i insensible a l¿equitat social, i la nova gestió pública va equiparar el sector públic a la manca d¿èmfasi en el client.

Amb tot, també n¿hi ha que han sortit en defensa de la burocràcia. I ho han fet mostrant que al cap i a la fi el govern no funciona tan malament (Goodsell, 1983; Light, 2002). Afirmen que el govern hauria d¿avaluar-se utilitzant criteris diferents dels que s¿utilitzen per avaluar les empreses del sector privat, i remarquen el rol de l¿administració pública com a empresa moral. En estudis de desenvolupament, s¿ha redescobert el rol de les institucions després d¿haver descrit el govern durant anys com a negatiu per al desenvolupament. Finalment, els principis de la burocràcia weberiana tradicional estan sent revalorats allà on prèviament s¿havien considerat desfasats (Olsen, 2005).

Una paradoxa en avaluar els serveis públics

Tenint en compte que els mateixos estudiosos tendeixen a centrar-se en les disfuncions de les burocràcies, no hauria de sorprendre¿ns que els ciutadans parlin sovint amb condescendència dels serveis públics. Amb tot, quan els ciutadans avaluen els seus serveis públics sorgeix una paradoxa interessant. Malgrat l¿existència d¿estereotips burocràtics, en realitat molts ciutadans estan prou satisfets amb els seus serveis públics, i les seves avaluacions dels serveis públics i privats concrets no són necessàriament diferents. Tanmateix, a l¿hora d¿avaluar els serveis públics en general, les opinions passen a ser molt més negatives. Els ciutadans semblen ser perfectament capaços de combinar una actitud més aviat negativa amb el sector públic en general amb una opinió més aviat positiva respecte a molts serveis concrets.

Aquesta observació no és, en absolut, nova. Ja formava part del nucli central del llibre The Case for Bureaucracy, de Charles Goodsell, publicat el 1983, i també es troba en moltes altres publicacions (Klages, 1981; Hill, 1992). Un dels primers estudis empírics va ser el de Katz et al. (1977), que va descobrir que fins i tot els usuaris més exigents estaven satisfets amb la manera en què les agències de serveis gestionaven el seu problema i amb l¿equitat en el tracte, opinió que no es feia necessàriament extensiva a totes les agències o oficines governamentals. En preguntar-los si consideraven si funcionava millor el sector públic o el sector privat, la majoria de ciutadans van respondre que el sector privat. Amb tot, quan es feia referència al servei utilitzat més recentment, desapareixia la diferència d¿avaluació entre el sector públic i el sector privat.

Les evidències acumulades suggereixen que les avaluacions de l¿experiència personal amb serveis públics concrets (el nivell micro) i les opinions generals sobre el sector públic (el nivell macro) són dues opinions diferents. Per tant, aquests dos tipus d¿opinions haurien de tractar-se com dos objectes d¿estudi diferents. 

Hi ha, a més, una segona paradoxa. En la imatge popular de la burocràcia, els buròcrates són així mateix percebuts com uns ganduls i incompetents, i es considera que tenen massa poder i que exerceixen un control excessiu. Resulta difícil veure com poden coexistir aquestes dues característiques en una única persona o organització. Els elements que provoquen el descontentament poden provocar el mateix descontentament encara que no siguin presents (Du Gay, 2000).  Als ciutadans no només els desagrada la burocràcia quan és ineficient, sinó també quan persegueix els seus objectius de manera implacablement eficient (Blau, 1956).

És la confiança en el sector públic escassa i decreixent?

L¿element més visible en el debat actual sobre la confiança dels ciutadans en el sector públic és l¿al·legat que el nivell de confiança mai no ha estat més baix. Una visió que se sosté de manera generalitzada és que, en comparació amb un punt donat en el temps         ¿sovint les dècades de 1950 o de 1960, quan els ciutadans tenien certament una imatge molt positiva del sector públic¿, la situació actual és dramàtica. Aquest al·legat no té fonament, ja sigui perquè les dades de sèries temporals existents no mostren una tendència clara a la baixa o bé simplement perquè no es disposa d¿aquestes sèries temporals. Quan observem les dades existents, com per exemple en els estudis sobre eleccions nacionals, el World Values Survey o l¿Eurobaròmetre, generalment trobem més fluctuacions que no pas tendències clares.

Una segona tendència és que els responsables d¿elaborar polítiques d¿un país dramatitzen la situació del seu propi país. Generalment, s¿afirma que les actituds dels ciutadans cap al sector públic són causades per fets, reformes o no-reformes molt localitzats. Amb tot, s¿observen diferències regionals. La figura 1 mostra el percentatge d¿enquestats que van afirmar que confiaven en l¿Administració en els països de l¿OCDE. Les xifres procedeixen del World Values Survey.

Figura 1: Confiança en l¿Administració

Font: World Values Survey, 1999-2000, excepte per a Austràlia, Nova Zelanda, Noruega i Suïssa, països en què es va utilitzar el període 1995-1997.

Un element final en l¿anàlisi de la confiança en el sector públic és considerar fins a quin punt les actituds cap als serveis públics difereixen de les actituds cap a altres institucions o són similars a aquestes. Les actituds cap als serveis públics no són actituds aïllades. En els països on els ciutadans tendeixen a confiar en l¿Administració, la confiança en altres institucions també tendeix a ser elevada. I en els països en què la confiança en algunes institucions és baixa, també tendeix a ser baixa la confiança en les altres institucions. Això mostra que no podem estudiar les actituds globals dels ciutadans cap al sector públic de manera aïllada.

Investigació sobre les percepcions del sector públic

En la nostra investigació, analitzem els determinants de la percepció global que els ciutadans tenen dels serveis públics. I ho fem en un context comparatiu internacional, utilitzant una sèrie d¿estudis socials existents com ara el World Values Survey, l¿Eurobaròmetre o l¿International Social Survey Programme. En comptes de considerar únicament el resultat dels serveis públics com a explicació, prenem en consideració els valors subjacents a aquestes actituds. En l¿estudi de les actituds cap al sector públic, elements com ara l¿individualisme, les orientacions polítiques i les consideracions sobre l¿equitat són elements crucials si volem que la investigació alimenti la política de reforma del sector públic. No hauríem de pressuposar que ja sabem què és el que els ciutadans volen dels serveis públics. I tampoc no hauríem de pressuposar que els valors subjacents als serveis públics són els mateixos en tots els països. Des del punt de vista acadèmic, aquesta investigació hauria de contribuir al nostre coneixement del rol i del significat dels serveis públics en una societat i en un estat.

Referències

Blau, P. M. (1956). Bureaucracy in modern society. Nova York: Random House.

Du Gay, P. (2000). In praise of bureaucracy: Weber, organization, ethics. Londres: Sage.

Goodsell, C. T. (1983). The case for bureaucracy: a public administration polemic. Chatham: Chatham House Publishers Inc.

Hill, L. B. (1992). ¿Taking bureaucracy seriously¿. L. B. Hill (ed.), The state of public bureaucracy (pàg. 15-57). Armonk, Nova York: M. E. Sharpe.

Katz, D., Gutek, B. A., Kahn, R. L. & Barton, E. (1977). Bureaucratic encounters: a pilot study in the evaluation of government services. Ann Arbor: Institute for Social Research.

Klages, H. (1981). ¿Das Verhältnis zwischen Staat und Bürgern in der Bundesrepublik Deutschland¿. M. Buse & H. Burschmann (eds.), Bürgernahe Verwaltung und Der Verwaltungsausbildung (pàg. 24-43). Baden-Baden: Nomos Verlaggesellschaft.

Light, P. C. (2002). Government¿s greatest achievements: from civil rights to homeland defense. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

Olsen, J. P. (2005). ¿Maybe it is time to rediscover bureaucracy¿. Journal of Public Administration Research and Theory, 16 (1), 1-24.

Wilson, W. (1887). ¿The study of administration¿. Political Science Quarterly, 2 (2), 197-222.

Publicacions recents de Steven Van de Walle:

Van de Walle, S. (2006). ¿The state of the world¿s bureaucracies¿. A: Journal of Comparative Policy Analysis, 8 (4): 439-450.

Bouckaert, G., Van de Walle, S. & Kampen, J. K. (2005). ¿Potential for comparative public opinion research in public administration¿. A: International Review of Administrative Sciences, 71 (2): 229-240.

Van de Walle, S., Van Roosbroek, S. & Bouckaert, G. (2005). Strengthening Trust in Government: What Role for Government in the 21st Century. Annex: Data on trust in the public sector. [Annex analític preparat per a la reunió de l¿OCDE del Comitè de Governança Pública a nivell ministerial. Rotterdam, 27 i 28 de novembre del 2005]. París: OCDE.