La idea que la construcció de l’Estat hauria de ser una prioritat per a la comunitat mundial pot arribar a sorprendre, atès que la tendència dominant en l’àmbit de la política internacional de la generació anterior ha consistit en la crítica del «gran govern» i l’intent de traslladar les activitats del sector públic als mercats privats o a la societat civil. Hi ha, tanmateix, dues dimensions independents de «stateness» que convé distingir. L’abast de les activitats que duu a terme l’Estat té a veure amb el nombre de funcions o activitats que assumeix aquest Estat, mentre que la força dels Estats fa referència a la seva habilitat per crear i fer complir les normes. L’antiga agenda que preveia la retallada de la llibertat d’acció estatal encara és vigent en molts països amb sectors públics excessivament grans. No obstant això, el que molts van oblidar durant els anys noranta és que hi ha funcions residuals importants de l’Estat, com ara la provisió de lleis i altres béns públics bàsics, que es poden executar amb més o menys encert. Tot i que una via de reforma òptima implicaria retallar l’abast innecessari i contraproduent mitjançant la privatització i la desregulació, les funcions residuals s’haurien, al mateix temps, d’enfortir. Per desgràcia, durant els anys noranta van ser molts els països que van perdre llibertat d’acció i força simultàniament.

La font dels problemes es troba en els Estats febles

Encara que l’agenda que plantejava la reducció de l’abast de la nació-estat té vigència en moltes regions del món, la construcció de l’Estat ha esdevingut imperativa per al nostre nou entorn econòmic global, especialment en el món desenvolupat. En aquells països, el govern, feble, incompetent o inexistent, tot just té capacitat per fer complir la llei o posar en marxa algunes polítiques determinades. Per exemple, l’epidèmia de sida a l’Àfrica ha infectat milers de persones, i es continuarà cobrant un nombre de víctimes esglaiador. La sida es pot tractar com en els països desenvolupats, és a dir, amb medicaments antiretrovirals. S’ha donat un fort impuls a l’assignació de fons públics per a medicaments contra la sida o per obligar les empreses farmacèutiques a permetre la comercialització de versions més barates dels seus productes a l’Àfrica i altres regions del tercer món. Tot i que bona part del problema que representa la sida no és res més que un assumpte de recursos, un altre aspecte important n’és la capacitat governamental per gestionar els programes sanitaris. Els medicaments antiretrovirals no tan sols són cars, sinó que també són complexos d’administrar. A diferència de les vacunes monodosi, s’han d’administrar en dosis complexes durant un període de temps perllongat; no seguir aquesta pauta pot comportar un empitjorament dels efectes de l’epidèmia, ja que afavoreix que el virus de la immunodeficiència humana sofreixi una mutació i desenvolupi una resistència al medicament. El tractament eficaç necessita una infraestructura sanitària i una educació pública consolidades, a més de coneixements sobre epidemiologia de les malalties segons les diverses regions. Fins i tot si es disposés dels recursos necessaris, en molts països de l’Àfrica subsahariana (encara que en alguns, com ara Uganda, s’han obtingut resultats millors que en altres) fa falta capacitat institucional per tractar la malaltia. En conseqüència, el tractament d’aquesta epidèmia comporta la necessitat d’ajudar els països afectats a desenvolupar la capacitat institucional suficient per utilitzar els recursos que puguin adquirir.

Què sabem de la construcció de l’Estat

Encara que sabem com treballen les institucions i per què són importants en el món desenvolupat, ignorem, en bona mesura, com es poden trasplantar a societats en què són inexistents o febles. És el que succeeix, fins i tot, en l’Administració pública (és a dir, el coneixement institucional a una escala micro), que molts consideren una disciplina tècnica. En els darrers anys, els economistes han buscat modelitzar la corrupció i altres tipus de disfunció burocràtica mitjançant els anomenats models «principal-agent». Les solucions als problemes de governança que postula aquest enfocament pretenen alinear millor els interessos dels directius (principals) amb els dels seus agents, sovint mitjançant sistemes de vigilància i rendició de comptes que han estat redissenyats.

Encara que aquest marc és molt útil per entendre els orígens d’una governança considerada pobra, hi ha molts problemes que no es poden resoldre per mitjà de la millora de la vigilància i la rendició de comptes, ja que bona part de la producció corresponent al sector públic no es pot vigilar amb precisió o bé registra un gran volum de transaccions. Sovint, les perspectives viables d’una reforma del sector públic exigeixen canvis en l’estructura normativa d’un organisme o agència i, per això, té múltiples solucions possibles. L’Administració pública, doncs, sovint acaba esdevenint més un art que una ciència.

Cal no oblidar tampoc la contradicció que significa la provisió de serveis públics a països en via de desenvolupament a la vegada que es duu a terme la formació de la capacitat institucional. Els donants externs i els seus contractistes locals estan, en general, més ben col·locats per oferir serveis que satisfacin les necessitats immediates de la població, però, a llarg termini, és molt més avantatjós per als països en via de desenvolupament crear la seva pròpia capacitat institucional. La tendència dels «constructors de nacions» a assumir les responsabilitats i instaurar governs servits en safata, com hem fet sota els auspicis de l’Oficina de l’Alt Representant a Bòsnia o l’Autoritat Provisional de la Coalició a l’Iraq, crea problemes en el futur, perquè infantilitza els actors locals, dificulta la propietat i, finalment, endarrereix el desenvolupament de capacitats a llarg termini. No hi ha cap solució enginyosa per a aquest problema, però, si ens prenem seriosament el desenvolupament de la capacitat institucional, haurem d’adoptar posicions menys intrusives, fins i tot encara que hàgim de prestar serveis a curt termini.

La dimensió política

Finalment, cal no oblidar la dimensió política. La debilitat de l’Estat, en qualsevol regió del món, té conseqüències internacionals, perquè convida a la intervenció externa i, d’aquesta manera, soscava el principi de sobirania. Així, el protagonisme d’algunes disputes entre els Estats Units, Europa i altres països del concert internacional ha estat fruit de qüestions de legitimitat democràtica. El reforç de les institucions estatals mitjançant vies distintes de construcció de l’Estat s’ha convertit en una labor vital per a la seguretat internacional, una labor que, no obstant això, pocs països desenvolupats han arribat a dominar. Per tant, aprendre a utilitzar eines més eficaces destinades a la construcció de l’Estat constitueix una tasca bàsica per al futur de l’ordre mundial.

Francis Fukuyama és Bernard L. Schwartz Professor d’Economia Política Internacional a la Paul H. Nitze School of Advanced International Studies de la Johns Hopkins University.

Aquest article inclou fragments del seu llibre State-Building: Governance and World Order in the 21st Century, i està basat en la conferència que va pronunciar sobre aquest tema al Banc Mundial, el dia 14 de desembre de 2004.