Moltes decisions de política pública es prenen sobre la base d’aquesta assumpció. De fet, sustenta bona part del (no tan) recent gir cap a la contractació pública com a instrument per fomentar la sostenibilitat, la digitalització, els drets humans i els estàndards laborals, polítiques industrials com la promoció de les pimes i les VCSE, la resiliència o altres objectius socials. En aquests casos, la contractació ocupa el centre de l’escena durant un breu moment com a eina emblemàtica de política pública —que senzillament s’assumeix que funciona. D’una manera més imperceptible, moltes decisions de política relatives a la forma i l’abast dels serveis públics i orientats a la ciutadania han de ser (totalment o parcialment) implementades mitjançant la contractació, però gairebé mai no hi ha una consideració activa sobre si el sistema de contractació està realment a l’altura del repte. Això es dona simplement per fet.

L’assumpció que existeix un sistema de contractació operatiu només sol revisitar-se (sovint amb sorpresa o fins i tot amb presses) quan es produeix una ruptura o un escàndol que situa la contractació al centre del debat. Aquest va ser el cas, en totes les jurisdiccions, de la contractació d’emergència relacionada amb la Covid-19. També acostuma a passar quan hi ha projectes amb desviacions pressupostàries significatives, problemes de qualitat o fracassos greus en la gestió dels serveis públics. En algunes jurisdiccions, la contractació només emergeix a l’esfera pública en el context d’investigacions per corrupció o finançament il·legal de partits polítics. Al Regne Unit —la jurisdicció que coneixem millor— una llarga llista d’escàndols recents de contractació ha implicat el col·lapse de grans proveïdors estratègics del govern, com Carillion; problemes greus de seguretat que van contribuir al desastre de la torre Grenfell, que va costar la vida a 72 persones; la mala administració de la contractació durant la Covid-19; la cancel·lació d’un important programa d’externalització dels serveis penitenciaris i de llibertat condicional; o el tristament cèlebre error judicial relacionat amb la contractació de sistemes informàtics a Fujitsu per part de Correus. Malauradament, fins i tot en aquests casos, sovint s’assumeix que les lliçons que es poden extreure en matèria de contractació s’han implementat, però hi ha poca o cap avaluació continuada sobre si els problemes de contractació s’han reparat o resolt realment.

En un article recent [1], que actualment estem revisant, reconceptualitzem la contractació pública com a infraestructura —i no com un mecanisme per a la contractació d’infraestructures o per a la seva gestió. Per sostenir aquest argument, ens basem en aportacions de camps que habitualment no s’associen a la recerca en contractació. A partir del treball de Susan Leigh Star i d’altres estudiosos de les infraestructures, destaquem com aquest caràcter “donat per descomptat”, així com el funcionament general de la contractació en segon pla dins del sector públic, són indicadors inicials de la seva naturalesa infraestructural. Analitzant les característiques de la infraestructura definides per Star —com la invisibilitat en l’ús rutinari, la visibilitat sobtada en cas de fallida, la integració, la modularitat i la dependència del camí— mostrem que la contractació les presenta totes. Això no s’aplica només al sistema de contractació en el seu conjunt. Els components de la contractació, des dels marcs legals i les rutines administratives fins a les pràctiques professionals i les plataformes digitals, mostren les propietats relacionals, integrades i sociotècniques pròpies de les infraestructures.

Però, per què hauria d’importar a investigadors, responsables polítics i professionals que la contractació tingui un caràcter infraestructural? Pensar-hi d’aquesta manera és rellevant perquè bona part de la literatura existent sobre contractació se centra en les normes, els mercats o els processos administratius que se situen a la superfície del sistema. Aquestes perspectives ajuden a explicar el comportament dins de la contractació, però rarament aborden les condicions subjacents que fan possible que la contractació funcioni. La recerca més recent analitza la contractació en termes institucionals, ecològics o de xarxes més àmplies, però fins i tot aquests enfocaments sovint passen per alt els arranjaments fonamentals que determinen de manera silenciosa què pot habilitar, absorbir o lliurar la contractació. Una mirada infraestructural permet fer visibles aquests elements. Posa l’accent en les rutines, les plataformes, els estàndards, les classificacions i les pràctiques professionals que habitualment romanen invisibles, però que, en última instància, configuren com els governs implementen les polítiques públiques a través de la contractació. Aquesta “inversió infraestructural” deixa clar que una implementació efectiva de les polítiques depèn de la salut d’un sistema que normalment es dona per descomptat, i que això s’aplica pràcticament a tots els àmbits de política que depenen de la contractació.

Una perspectiva infraestructural també ajuda a aclarir què està en joc. De la mateixa manera que un pont —potser un dels exemples arquetípics d’infraestructura física— la contractació té capacitats específiques de càrrega. Quan els responsables polítics acumulen sobre la contractació múltiples objectius, de vegades contradictoris —reducció de costos, innovació, resiliència, sostenibilitat, inclusió de pimes— sense reforçar el sistema subjacent, el resultat és una fragilitat previsible. L’expectativa creixent que la contractació exerceixi funcions quasi reguladores en àmbits com la transició verda o la governança digital amplia encara més la bretxa entre responsabilitats i capacitat. Sense mecanismes sòlids de control ex ante o de seguiment ex post, aquests mandats addicionals poden acabar debilitant, en lloc d’impulsar, els objectius de política pública.

Mentre que una comprensió de la contractació “com qualsevol altra àrea de política pública” pot presentar la inversió en contractació com un “complement desitjable”, en competència amb totes les altres àrees de política, una comprensió infraestructural de la contractació posa de manifest que la infrafinançament de la contractació té efectes en cadena sobre totes les àrees de política que s’hi recolzen.

El nostre article explora les implicacions metodològiques i de política pública d’aquest enfocament, així com àmbits per a futures línies de recerca. En síntesi, les nostres principals recomanacions de política són:

• Supervisar i mantenir de manera contínua la contractació com a infraestructura. Els governs haurien d’avaluar l’estat de tot el sistema de contractació —no només la legislació— incloent-hi plataformes digitals, estàndards de dades, esquemes de classificació, normes contractuals i capacitat de la força de treball. Tractar la contractació com una infraestructura requereix manteniment planificat, no reformes esporàdiques.
• Identificar i abordar les tensions del sistema i les pràctiques de bypass. Les pràctiques alternatives, com la contractació liderada per consultors, els intermediaris privats de marcs contractuals o les excepcions a mida, són senyals de fallida infraestructural. Els responsables polítics han d’analitzar per què les organitzacions esquiven el sistema i reforçar la infraestructura subjacent en lloc de normalitzar-ne l’elusió.
• Alinear els objectius de política amb una capacitat realista de contractació. Els objectius ambiciosos en matèria de sostenibilitat, innovació, estratègia industrial o resiliència han d’anar acompanyats de recursos, expertesa i vies d’implementació. La contractació no pot absorbir mandats il·limitats sense risc de sobrecàrrega i fragilitat.
• Invertir de manera sistemàtica en persones, plataformes i dades. Cal un finançament a llarg termini per actualitzar les eines digitals, millorar la qualitat de les dades, modernitzar els sistemes de classificació i donar suport al desenvolupament professional. La infrafinançament de la contractació debilita gairebé tots els àmbits de política que en depenen.

Tot i que l’article és conceptual i teòric, “pensar infraestructuralment sobre la contractació” també té implicacions per als professionals, com ara:

• Incorporar consideracions de contractació en la fase de disseny de les polítiques. Els professionals haurien d’influir en les decisions inicials de política aclarint les limitacions de desplegament, identificant els requisits infraestructurals i assessorant sobre la viabilitat abans d’assumir compromisos.
• Adoptar una supervisió i avaluació proactives de l’activitat de contractació. L’avaluació rutinària del rendiment, la qualitat de les dades, els resultats contractuals i els punts emergents de tensió permet corregir desviacions de manera primerenca i reforça la resiliència global del sistema.
• Mantenir i millorar els elements “avorrits” però fonamentals. Els codis de classificació, els portals digitals, les plantilles, els marcs contractuals i les pràctiques documentals estructuren silenciosament el funcionament del sistema. Els professionals haurien de considerar el manteniment d’aquests elements com una part central de la pràctica professional.
• Reforçar la capacitat mitjançant comunitats de pràctica i col·laboració transversal. El coneixement en contractació és en gran part tàcit i relacional. Construir xarxes professionals sòlides, fomentar equips multidisciplinaris i compartir aprenentatges més enllà de les fronteres organitzatives és essencial per enfortir la infraestructura de la contractació.

Nathan Davies és investigador doctoral a l’Oxford Internet Institute, University of Oxford i membre del Programa de Ciència, Tecnologia i Societat de la Harvard Kennedy School. Albert Sanchez-Graells és professor de Dret Econòmic a la University of Bristol Law School.

[1] Davies, Nathan i Sanchez-Graells, Albert (2025). Procurement as Infrastructure (16 de juny de 2025). http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.5297077