L’externalització en l’Administració local japonesa

L’Administració local japonesa té àmplies competències en matèria de serveis socials a la ciutadania. El Govern central es dedica a temes de política econòmica, seguretat i afers exteriors, però el paper i les funcions dels governs locals comporten una relació molt més directa amb el dia a dia dels ciutadans i les ciutadanes: residències, llars d’infants, escoles, serveis d''assistència domiciliària per a la higiene de la gent gran amb dificultats... En definitiva, l’Administració local té una funció important en la vida pública. Al contrari del que passa amb la burocràcia nacional, on la ciutadania té una presència menor i no sol ser conscient de les seves activitats, amb la descentralització, la ciutadania té una gran participació en l''Administració local (Muramatsu, Iqbal i Kume, 2001). De fet, l''Administració local del Japó ha aconseguit fer-se amb un ampli suport.

Ara bé, això no vol dir que les administracions locals i la ciutadania tinguin una relació linear de proveïdor-destinatari. Durant els anys noranta, una innovadora reforma posa en marxa el que es coneix com a nova gestió pública (NGP), que s’estén ràpidament per les administracions locals japoneses. L’any 2001, el Govern central japonès ja aplicava oficialment la filosofia NGP en la seva política de reforma estructural i des de llavors, el mètode i la tècnica d’externalització van esdevenir més sofisticats i complexos per poder superar els diferents esculls en matèria de gestió, legalitat i política. La reforma NGP, doncs, es va anar assimilant i l’abast de l’externalització per part dels governs locals es va ampliar de manera substancial, sobretot durant els anys noranta, després de superar uns severs ajustaments pressupostaris.

Percentatge de serveis municipals subcontractats (Projecte i Programa General)

Font: Ministeri d’Interior i Comunicació (2004)

Nota: Les ciutats designades han de tenir una població de més de 500.000 habitants per llei. Les ciutats principals, més de 300.000 habitants; les ciutats especials, més de 200.000 habitants. Aquests percentatges no volen dir que tots els municipis hagin comunicat els seus programes o projectes.

L’any 2004, la majoria dels municipis havia contractat serveis amb empreses privades i organitzacions sense finalitat de lucre. Aquestes dades ens mostren el resum dels serveis subcontractats en el programa general dels municipis. La majoria dels serveis socials bàsics oferts pels municipis ―com ara els serveis de menjador escolar per a escoles de primària i cicle mitjà; l’atenció domiciliària a gent gran; la recollida d’escombraries, etcètera― se subcontracten a entitats no governamentals. Ara bé, en els pressupostos oficials hi ha certes dificultats per saber quants diners surten de les arques públiques per a activitats externalitzades, ja que hi ha incoherències entre les partides pressupostàries i els serveis subcontractats. Tanmateix, s’han fet alguns estudis que asseguren que prop del 30 % del pressupost municipal va a parar a mans d’entitats externes subcontractades. Ampliar el marge d’externalització també augmentaria el nombre d’impostos pagats a les entitats subcontractades i al seu mercat.

Un dels últims sistemes de subcontractació ideats al Japó és l’anomenat sistema de gestor designat. Segons el Dret administratiu japonès, que marca una estricta distinció entre els funcionaris i els ciutadans, els funcionaris són els únics que poden fixar tarifes i emetre llicències. Per exemple, en les instal·lacions esportives d’un determinat municipi, només els que tenen la categoria de funcionari de l’Administració local poden rebre peticions de reserva, prendre decisions sobre l’ús de les instal·lacions i imposar el cobrament corresponent a la persona interessada. Tenint això en compte, per exemple, tot i que el manteniment i la neteja se subcontractessin, hi havia un ampli marge de gestió que no es podia subcontractar a entitats externes. A partir de l’any 2003, però, es va ampliar el ventall de subcontractació, incloent-hi les decisions sobre l’ús i el cobrament de tarifes, gràcies a la introducció del “sistema de gestor designat”. Amb data de setembre de 2006, s’externalitzen prop del 20 % de les responsabilitats de l’Administració local (equipaments esportius, com ara piscines o gimnasos; locals culturals, com ara auditoris per a concerts; serveis socials, com ara atenció domiciliària d’infermeria per a gent gran, o llars d’infants), i es passa de gestió pública a gestió privada o a gestió per entitats sense finalitat de lucre. De la mateixa manera, també es recorre a iniciatives de finançament privat (private finance initiatives, PFI) per compartir els riscos de finançament a l’hora de construir hospitals locals, escoles públiques, etcètera.

Del mer proveïdor de serveis al comprador intel·ligent

Actualment, aquests mètodes d’externalització han anat evolucionant en l’Administració local i depenen d’entitats no governamentals, que tenen com a objectiu oferir un valor i uns serveis a la societat. Això implica que tot i que les responsabilitats del Govern local siguin oferir diferents serveis socials als seus ciutadans, la tasca de mer proveïdor de serveis va disminuint progressivament. En realitat, ara la seva feina és més gestionar aquest procés de prestació de serveis: des de la regulació de la normativa, passant per les compres i el seguiment, fins a l’avaluació dels proveïdors dels serveis. Aquesta transformació de les tasques principals de l’Administració local crea nous reptes per a la integritat institucional: ara cal fer front a una creixent càrrega de coordinació. No obstant això, no és aquest el sistema i el temari que aprenen els funcionaris segons l’estil convencional de les institucions i les capacitats directives de l’Administració local.

En aquest sentit, Kettl (1993) suggereix que és important que el Govern esdevingui un comprador intel·ligent, perquè les imperfeccions del mercat augmenten i l’autodisciplina del mercat disminueix. També suggereix que per actuar com a comprador intel·ligent, el Govern almenys ha de ser conscient del que vol comprar (establir l’estàndard), a qui li vol comprar (compres) i què s’ha comprat anteriorment (quantificació i decisions). Per exemple, per a més detalls, els governs locals han de decidir quina part del servei es continuarà fent internament, què subcontractaran al sector privat o a organismes sense finalitat de lucre, sospesant en tot moment els obstacles polítics, legals i institucionals. L’Administració ha de tenir presents les necessitats, la magnitud, els estàndards i la qualitat del servei, a banda d’altres idees i valors compatibles a l’hora d’escollir les entitats que oferiran determinats serveis. A més, ha de quantificar i avaluar l’eficiència, l’eficàcia, la capacitat, la integritat, el compliment i altres factors dels possibles proveïdors durant el procés de subcontractació. Així mateix, ha de controlar la quantitat i la qualitat del servei ofert, l’índex d’error, la satisfacció dels usuaris, els resultats previstos i imprevistos durant el procés de control i avaluació. Només si el Govern gestiona aquest procés continu de manera correcta, la subcontractació marcarà realment la diferència.

A més, el canvi recent experimentat ―allunyant-se del model de mercat competitiu i apropant-se dels acords de col·laboració amb subministradors― necessitaria que les administracions locals comptessin amb més opcions de gestió i coordinació per fer front a les múltiples i diverses xarxes de proveïdors (Bovaird i Loffler, 2003). El gir que ha fet l’Administració local japonesa clarament necessita reforçar la capacitat de les entitats públiques per gestionar cadenes complexes de xarxes de serveis de manera efectiva, més enllà dels límits de les organitzacions. Ara bé, cada vegada hi ha més casos d’associacions d’aquest tipus que fracassen per manca de capacitats de gestió, per manca d’aquesta actitud de “comprador intel·ligent” per part del Govern. Entre els fracassos més coneguts tenim el cas d’un contracte PFI en una ciutat metropolitana del sud que va ser al bell mig del debat l’any 2004. La ciutat va decidir “fer-se càrrec” d’unes instal·lacions sanitàries prop d’una planta de tractament de residus sòlids com a compensació perquè els ciutadans acceptessin la ubicació de la planta en aquells terrenys. Tenint en compte que el Govern patia dificultats financeres importants i que tenia poca capacitat financera per invertir, l’Ajuntament va optar per primera vegada per l’opció PFI. L’any 2000, l’Administració local anunciava la convocatòria de concurs, però tot i que s’hi van mostrar interessades prop de 55 empreses, només dues van participar realment en el concurs. El que es coneix al Japó com a companyia de finalitat específica (special purpose company, SPC), amb una constructora local al capdavant, va guanyar el concurs respectant tots els procediments d’oferta pública. Malgrat tot, l’any 2002, després del llançament, el nombre d’usuaris i de vendes era inferior a la previsió feta, i l’any 2004, l’SPC s’enfrontava a problemes financers i va acabar fent fallida. Només havien passat dos anys des de la seva inauguració.

Aquest problema inesperat va revelar que la gestió del Govern municipal no havia estat prou competent en l’etapa de planificació de la PFI. Els funcionaris no podien anticipar el possible risc del concursant i de l’Administració, perquè no estaven capacitats per fer una correcta avaluació de riscos. Tampoc no van posar en marxa un bon sistema de control i avaluació un cop signat el contracte. El Govern va perdre l’oportunitat de defensar ciutadans i usuaris per evitar les pitjors condicions, ja que no tenia informació sobre les vendes i la gestió. I hi ha d’altres casos de fracassos en subcontractacions per mala gestió per part de l’Administració: van augmentant sense fer soroll, però de manera continuada.

Nous reptes per a la capacitació

L’Administració local japonesa ha intentat subcontractar i signar acords de col·laboració amb entitats sense finalitat de lucre tot incorporant els principis ètics NGP i el lema “del govern al bon govern”. Tanmateix, després d’establir l’estructura i la gestió orientada a serveis molt intensius, els governs locals continuen atrapats en la dependència del desenvolupament històric de les seves capacitats. En altres paraules, els governs locals encara no han assimilat les noves capacitats per afrontar els nous reptes que comporten els canvis en l’Administració local.

D’una banda, la xarxa en expansió, però alhora fragmentada, de prestació de serveis amb entitats no governamentals fa pressió en el Govern local per posar en marxa els sistemes de compra intel·ligent, en lloc de centrar-se en el concepte de proveïdor únic exclusiu. D’altra banda, la xarxa de serveis múltiples i basats en la col·laboració complica l’accountability. Ara calen mètodes molt més sofisticats per donar garanties, més que quan es treballava en la simple dicotomia de l’esfera pública i privada. Per tot plegat, és necessari i inevitable posar en marxa aquestes noves capacitats de l’Administració local, però encara s’ha d’avançar. Si l’Administració no s’adapta al canvi, els fonaments del Govern local seran més vulnerables.

Bibliografia

Bovaird, Tony i Elke Loffler ed. (2003). Public Management and Governance. Londres: Routledge.

Kettl, Donald F. (1993). Sharing Power: Public Governance and Private Markets. Washington D.C.: The Brookings Institution Press.

Muramatsu, Michio, Farrukh Iqbal i Ikuo Kume ed. (2001). Local Government Development in Post-war Japan. Nova York: Oxford University Press.

Ministeri d’Interior i Comunicació (2004). Status of Outsourcing at Municipal Level. Tòquio. [En japonès]

Tsuji, Kiyoaki ed. (1984). Public Administration in Japan. Tòquio: University of Tokyo Press.