Les reformes del sector públic han estat sovint políticament significatives. Usualment, aquestes reformes pretenen reassignar els recursos, ajustar la proporció de la despesa del govern amb relació al PIB, redefinir les responsabilitats que hi tenen els diferents actors i resoldre el rendiment baix dels serveis públics (Bouckaert, 2009). Tanmateix, els beneficis - fins i tot els econòmics - d'aquestes reformes s'han qüestionat i algunes reformes que s'havien aplicat racionalment s'han criticat (Drechsler, 2013; Hanes i Wikström, 2006; Bouckaert i Halligan, 2008; Thorne i Kouzmin, 2012). Sovint l'aplicació de les reformes és complexa i resulta ambigua (p. ex., Haveri, 2006; Brunsson, 2009; Sandersson, 2000; Fimgreite i Laegreid, 2009; Valler, Wood i North, 2000; Drechsler, 2013; Boivard, 2009).

Els investigadors sostenen que l'objectiu de la reforma actual sembla que és la racionalització utilitzant noves estructures municipals a fi d'adaptar-se a un entorn operatiu cada vegada més complex. El nostre objectiu és establir un marc de referència que ajudi a analitzar de quina manera un procés social produeix recursos complexos (p. ex., Jonsson, 2007; Stacey, 2001, 2010, 2012). Aquest article se centra en la reforma del govern local orientada a crear una reeixida estructura municipal a Finlàndia.

Els municipis finlandesos fan un paper central i tenen un estatus autònom, com succeeix en altres països nòrdics. Gaudeixen de molta independència i tenen capacitat tributària. Organitzen els principals serveis de benestar, p. ex., els serveis socials i l'assistència sanitària. Recentment, molts municipis han tingut dificultats a l'hora de prestar aquests serveis, com a conseqüència de les restriccions financeres, la demanda creixent de serveis, la reducció de les plantilles i l'envelliment de la població. A més, l'estructura municipal no està gaire cohesionada i està poc preparada per impulsar l'activitat industrial i empresarial.

La reforma del govern local fou promoguda pel Govern arran de les eleccions legislatives de 2011. El Govern pretenia resoldre els problemes reformant l'estructura municipal i introduint altres reformes, relacionades amb la divisió de tasques i amb les ajudes de l'Estat als municipis. L'objectiu de la reforma del govern local era crear una reeixida estructura municipal, fonamentada en uns municipis econòmicament forts, que fossin prou grans per proporcionar els principals serveis públics bàsics. Els municipis haurien de ser capaços d'acomplir amb èxit polítiques empresarials i industrials, implementar estratègies de desenvolupament i prevenir l'expansió urbana (programa 2011 del Govern).

Ens basem en les declaracions dels propis ajuntaments, com també en articles de premsa i de recerca, com a dades empíriques. Interpretem les fonts de la complexitat a partir dels discursos públics i del material produït pel Govern i de les actes dels debats parlamentaris. En total, s'han analitzat uns 60 documents.

La complexitat i la reforma del sector públic

Cal dir que la teoria de la complexitat se centra a fer pel·lícules sobre com es desenvolupen determinats fenòmens - com ara la reforma del sector públic - des de diverses influències (Teisman i Klijn, 2008, 288). Entenem el concepte de complexitat com una metàfora. Des d'aquest punt de vista, les metàfores ens ajuden a veure la realitat d'una manera diferent a l'enfocament tradicional - que mostra la realitat com una màquina mecànica i sistemàtica (Richardson, 2008). Des del nostre enfocament, la realitat és vista com un element emergent, dinàmic i no lineal.

Insistim en la importància del procés social com a font de complexitat (Stacey, 2001, 2010; Macmillan, 2009; Marion, 2008). El nostre marc teòric es basa en l'obra de Norbert Elias (1987, 2001), coneguda com la sociologia del procés. Elias insistia en la dinàmica de les relacions entre les persones i la dinàmica del procés (vid. Elias, 2001; Wouters, 2009). Els processos socials relacionats amb la figuració poden ser no planificats i tenir la seva pròpia estructura. La dinàmica de la figuració produeix l'aparició de nous resultats. La nostra figuració és una estructura mútuament orientada que depèn de les persones i dels agents. En el context de la reforma de l'administració pública, les persones i les agències - com els partits polítics, els ministeris, els governs locals i els reformadors de l'Administració-  intervenen en moltes interaccions i relacions de poder (vid. Gentilcore, 1999; May, 2004; Powell, 2010).

La complexitat de les reformes es pot manifestar de maneres diverses. La relacionem amb les premisses, el procés d'implementació i la definició dels continguts i les necessitats. Les premisses són els factors de l'entorn que afecten la conceptualització de la reforma.

En el material documental, els temes naturalment canviaven en funció de la fase de la reforma. Tanmateix, el material clarament revela les fonts amb les quals es relaciona la complexitat. Aquests factors divideixen profundament les opinions i es poden veure com a polifònics. Entre aquests factors, destaquen l'ambigüitat del propòsit, les relacions objectives amb altres reformes, la gestió del canvi, els jocs de poder i les dificultats de crear una base d'informació comuna, o simplement interessos o opinions generals diversos sobre els mecanismes del canvi. La il·lustració següent mostra el panorama d'un procés social complex, segons el nostre material:

Entre les premisses, s'hi inclouen les relacions amb altres reformes, com també una base d'informació molt relacionada amb opinions diverses. Aquest darrer factor produeix complexitat - especialment quan conviuen diverses veritats. A l'administració pública, hi ha relacions entre les reformes i les solucions que s'hi adopten, o no, que poden afectar-se mútuament (Bouckaert, 2009). Els jocs de poder són el factor relacionat amb el procés social i causen complexitat. Quan conviuen interessos diversos, els jocs de poder compliquen les ambicions dels diferents actors per guiar la reforma en la direcció volguda. Per exemple, algunes qüestions es poden considerar, imprevistament, raons estratègiques relacionades amb els jocs de poder. Això pot passar en l'àmbit del govern local i central, i és difícil verificar-ho. La complexitat en la implementació està relacionada amb qui impulsa la reforma i com ho fa. Els problemes sorgeixen quan les raons per dur a terme la implementació o la reforma són poc clares o no han estat aprovades.

Conclusions

A partir de les nostres dades, el plantejament de la teoria de la figuració mostra el seu poder explicatiu. Segons la nostra anàlisi, admetem les tesis següents sobre la complexitat de la reforma.

Tesi I. La complexitat sorgeix de la qüestió del discurs dominant

Hem observat que la figuració de la reforma conté un discurs dominant, que inclou no tan sols la reforma a favor de la proposta i la seva justificació, sinó també els actors que donen suport la proposta. El discurs dominant no és necessàriament unànime. Inclou actors amb objectius diferents, que han arribat al consens que cal tirar endavant la reforma, i això s'explica per determinats arguments. En aquest sentit, fins i tot dins el discurs dominant hi pot haver pressions i jocs de poder que poden canviar inesperadament la substància de la reforma.

Com a reacció al discurs dominant, ha sorgit un discurs contrari, que pot qüestionar de formes imprevisibles, per exemple, la idea d'una fusió i les economies d'escala. També es poden qüestionar els interessos dels actors o la xarxa social que constitueix el discurs dominant.

Aquesta conclusió té analogia amb l'estudi 'How networks explain unintended policy implementation outcomes' ['Com les xarxes expliquen els resultats no intencionats de la implementació d'una política'] de Grantham (2001). Grantham conclou que la implementació de les polítiques no és només una qüestió de com canvia la política, sinó també que les agències de diferents actors no es volen compartir els mateixos ideals, de manera que els diferents actors competeixen entre ells i hi ha actors que queden fora del nucli bàsic.

Tesi II. Les estructures, les activitats, l'entorn, la base de coneixements i la publicitat creen una diversitat que afecta la complexitat de les reformes del sector públic

La diversitat estructural vol dir que en aquesta figuració hi ha actors que veuen les coses des de perspectives diferents. La diversitat afecta totes les activitats relacionades amb la reforma, com la presa de decisions polítiques i la gestió dels recursos humans a escala local. La diversitat de l'entorn està relacionada amb el fet que la reforma afecta molts factors, com ara les altres reformes dels serveis públics. La diversitat en la base de coneixements es produeix quan la reforma es pot interpretar des de diferents perspectives. La diversitat de la publicitat inclou el fet que el debat té lloc en diferents àmbits, com la comunitat investigadora, la premsa, o com a part d'un procés administratiu.