La promoció i el desenvolupament de la gerència pública o direcció pública professional (en endavant, DPP) ha format part, sense excepció, de tots els discursos de reforma de la gestió pública que s’han elaborat al món al llarg de les darreres dècades, tant si parlem dels que han acompanyat les iniciatives de reforma dels governs com dels que, des de l’àmbit acadèmic, s’han dedicat a analitzar i conceptualitzar aquelles iniciatives.

La DPP ha constituït, a més, una part substancial, medul·lar, d’aquests discursos. En realitat, l’eclosió efectiva, fàcticament constatable, de la DPP constitueix alhora un factor d’impuls dels canvis i un símptoma que aquests canvis s’estan produint en la realitat, més enllà de la retòrica. Dit d’una altra manera: l’existència i l’increment de la quantitat de directius públics, l’assoliment d’un grau significatiu de professionalització de la gerència pública i la consolidació del seu paper a l’interior dels sistemes politicoadministratius són variables substantives d’èxit de les reformes. Per aquest motiu, analitzar el grau de desenvolupament de la DPP és una part fonamental de l’anàlisi del canvi institucional en els sistemes públics. Aquest treball de recerca s’inscriu, precisament, en aquesta agenda i és una línia de recerca rellevant de la gestió pública.

Però, què és la DPP? Parlem d’una institució que, precisament perquè està vinculada directament als processos de reforma politicoadministrativa de tendència postburocràtica, mostra encara un caràcter emergent, transformador, amb uns trets contraculturals respecte dels que han estat els paradigmes dominants en l’Administració pública durant dècades. Els contorns encara no n’han assolit, ni en l’aplicació pràctica ni en l’elaboració teòrica dels acadèmics, un grau de precisió que en faciliti una delimitació conceptual neta. Així, doncs, l’esforç per mesurar-ne el grau de desenvolupament i institucionalització real esdevé, ara com ara, un propòsit ple de dificultats. Aquestes dificultats augmenten si pensem en la complexitat dels entorns institucionals en què la DPP ha d’arrelar i s’ha d’analitzar o, el que és aproximadament el mateix, en la diversitat dels factors que poden contribuir que es desenvolupi i es consolidi.

Figura 1. Marc d’anàlisi del desenvolupament institucional de la direcció pública professional

Amb tot, la figura 1 ens ha estat útil per comprendre els conceptes, les vinculacions i les interrelacions entre les diverses variables associades amb el desenvolupament institucional de la direcció pública professional (Longo, 2006). Hi observem dues classes o tipus de variables d’institucionalització, situades, respectivament, en els que podríem considerar el costat de la demanda i el costat de l’oferta de DPP. Les primeres apunten la configuració d’un espai institucional en el qual la DPP encaixi i, alhora, resulti necessària. Per la seva banda, les del segon tipus es relacionen amb la dimensió de professionalització, entesa com la capacitat per produir DPP en la magnitud i amb els requisits exigibles per respondre a aquelles necessitats. A la banda dreta de la figura, es mostren els factors d’incidència de l’activació dels quals dependrien l’aparició i el desenvolupament de les variables d’institucionalització esmentades. La forma matricial de la figura és l’expressió deliberada de les influències encreuades i transversals que aquests factors exerceixen sobre aquelles.

Aquest treball de recerca es fonamenta en aquest marc d’anàlisi conceptual, però es concentra exclusivament en l’estudi de les quatre variables identificades en el requadre esquerre de la figura 1 (agrupades en el que hem anomenat espai institucional), i per a això pren com a objecte empíric de recerca les administracions públiques de Catalunya en els termes que s’especifiquen més endavant. Aquestes quatre variables són:

1. Àmbit funcional propi. Sostenim que el desenvolupament i la institucionalització de la direcció pública professional exigeixen delimitar, en les organitzacions públiques, un àmbit funcional específic, diferenciat del que correspon a la direcció política de les institucions. Creiem que aquesta delimitació queda afavorida quan el càrrec presenta, entre d’altres, exigències d’altes capacitats de gestió i un grau de politització del rol relativament moderat. Creiem també que el reconeixement d’aquest àmbit funcional es relaciona directament amb l’ús preponderant de criteris professionals —i no solament de confiança— en el reclutament i el nomenament del directiu.

2. Esfera de discrecionalitat. Creiem que la construcció d’un espai institucional per a la DPP exigeix també el reconeixement d’una esfera pròpia de decisió discrecional. Sostenim que no hi ha exercici de la direcció sense la capacitat per realitzar opcions i prendre decisions. En aquesta lògica, hem assumit que l’autonomia directiva (entesa com la possibilitat que la DPP assumeixi la responsabilitat de dirigir els procediments per mitjà dels quals s’implementen les polítiques, i es produeixen i proveeixen serveis públics) i l’ampliació del marge d’actuació del directiu (que es tradueix en la possibilitat de prendre decisions en àrees centrals de gestió, com l’estratègica, la de recursos financers i la de gestió de personal) són els dos trets essencials d’aquesta esfera de discrecionalitat.

3. Sistema de responsabilització. Hem considerat que, alhora que és important dotar de més autonomia, discrecionalitat i delegació de poder els directius públics, és necessari també establir un esquema de rendició de comptes, control i avaluació de l’acompliment dels gestors públics professionals. En aquest sentit, el desenvolupament de la DPP exigeix passar de controls centrats en la regularitat dels procediments a sistemes en què es planifiqui i s’avaluï l’acompliment dels directius, i es doni pas a processos de transformació i aprenentatge en les organitzacions públiques.

Així doncs, creiem que la creació de sistemes de responsabilització dels directius públics per l’acompliment s’ha d’allunyar dels patrons neotayloristes que busquen, en tot cas, la simplicitat de la confrontació d’una meta o estàndard amb un indicador de resultat, preferentment quantitatiu. La direcció pública afronta sovint escenaris que exigeixen un maneig més bo de la complexitat. El mesurament i l’avaluació dels resultats no són, per si mateixos, la solució de tots els problemes de responsabilització per l’acompliment en la gestió pública (Bardach, 1998, p. 148). Al contrari, el mesurament dels èxits s’ha de pensar no tant com una finalitat en si mateixa, sinó com un instrument molt important, capaç d’ajudar a mantenir un diàleg sostingut sobre l’acompliment (DiIulio, 1994) entre l’organisme de control i l’organització responsabilitzada. Sostenim, finalment, que l’absència o la debilitat dels sistemes de responsabilització perjudica seriosament l’escenari institucional que afavoreix l’existència i l’arrelament de la DPP.

4. Sistema d’incentivació. Finalment, en el nostre marc d’anàlisi també es considera imprescindible que existeixi un règim de premis i sancions associats a l’avaluació de l’acompliment directiu. Sense aquest règim, qualsevol sistema de control, previsiblement, quedaria privat d’eficàcia a llarg termini. En aquesta lògica, hem dit que “la responsabilització per l’acompliment és coherent amb un entorn de gestors públics emprenedors, compromesos amb la millora dels resultats. Això exigeix estimular la innovació, més que la por d’equivocar-se” (Longo, 2006, p. 74). Per tant, s’hauria de cercar un equilibri entre incentius positius (per exemple, les polítiques de carrera i compensacions) i els de naturalesa negativa (per exemple, la vinculació del rendiment amb la permanència al càrrec).

Partint de la base del marc d’anàlisi i de les definicions exposades, el nostre treball cerca explorar en les administracions públiques de Catalunya, d’una banda, el grau de desenvolupament de cada una de les quatre variables esmentades i, de l’altra, l’evidencia empírica sobre el grau de desenvolupament en general de la direcció pública, tant en l’àmbit de l’Administració autonòmica com en el de l’Administració local, i alhora distingir entre les organitzacions que operen funcionalment de manera directa i les que operen de manera descentralitzada en ambdós àmbits de l’Administració.

D’aquesta manera, el nostre treball s’estructura de la manera següent. En primer lloc, s’expliciten els propòsits específics i la metodologia de recerca utilitzada al llarg del treball. La secció tercera reuneix pròpiament el treball substancial de recerca empírica de camp, l’anàlisi de dades i la discussió dels resultats obtinguts, tant a la primera fase de la recerca com a la segona. La quarta secció reuneix les principals conclusions, les limitacions i les línies o els aspectes futurs de recerca que s’han desprès de la realització del treball. Un apartat d’annexos, amb els instruments i els trets addicionals de la recerca efectuada, completa el document.

ÍNDEX

    Llista de figures, taules i gràfics, 3

    Agraïments, 6

1. Introducció, 7

2. Propòsits i metodologia de recerca, 12

3. L’estat actual de la direcció pública a Catalunya: discussió i anàlisi de troballes, 18

3.1. Primera fase de recerca (quantitativa), 18

3.2. Segona fase de recerca (qualitativa), 43

4. Conclusions i recerca futura, 60

5. Annexos, 70

5.A) Qüestionari de compilació de dades, primera fase, 70

5.B) Guió per a entrevistes individuals semiestructurades amb experts, segona fase, 75

5.C) Guió de preguntes per realitzar la sessió del focus group amb experts, segona fase, 82

5.D) Justificació de la mostra i perfil d’expert, segona fase, 85

6. Bibliografia, 90

El treball pot ser objecte de publicació per part de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya (EAPC).