Introducció

La promoció i el desenvolupament de la gerència pública o la direcció pública professional (d’ara endavant, DPP) han format part, sense excepció, de tots els discursos de reforma de la gestió pública que s’han elaborat al món al llarg de les darreres dècades, tant si parlem dels que han acompanyat les iniciatives de reforma dels governs com dels que, des del món acadèmic, s’han dedicat a analitzar i a conceptualitzar aquestes iniciatives.

El concepte de DPP fa referència a l’espai organitzatiu ocupat pels rols que tenen responsabilitats executives en les administracions públiques, i té com a raó de ser la diferenciació entre els polítics i els gestors públics. Aquest treball utilitza la proposta de Longo (2006) [1] per analitzar quin és el grau de desenvolupament de la DPP a les administracions públiques de Catalunya.

Figura 1. Marc d’anàlisi del desenvolupament institucional de la direcció pública professional

La figura 1 mostra dues classes o tipus de variables d’institucionalització, situades, respectivament, en les que podríem considerar, al costat de la demanda, d’una banda, i al costat de l’oferta de DPP, de l’altra. Les primeres variables apunten a la configuració d’un espai institucional en què la DPP hi tingui cabuda i resulti, alhora, necessària. Les del segon tipus es relacionen, per la seva banda, amb la dimensió de professionalització, entesa com la capacitat per produir DPP en la magnitud i amb els requisits exigibles per respondre a aquelles necessitats. A la banda dreta de la figura es mostren els factors d’incidència de l’activació dels quals dependrien l’aparició i el desenvolupament de les variables d’institucionalització esmentades. La forma matricial de la figura és l’expressió deliberada de les influències encreuades i transversals que aquests factors exerceixen sobre aquelles.

Aquest treball de recerca es fonamenta en aquest marc d’anàlisi conceptual, però es concentrarà exclusivament en l’estudi de les quatre variables identificades en el requadre esquerre de la figura 1 (agrupades en el que hem anomenat espai institucional), i per a això prendrà com a objecte empíric de recerca les administracions públiques de Catalunya en els termes que es precisaran més endavant. Aquestes quatre variables són:

1. Àmbit funcional propi. Sostenim que el desenvolupament i la institucionalització de la direcció pública professional exigeixen la delimitació, en les organitzacions públiques, d’un àmbit funcional específic, diferenciat del que correspon a la direcció política de les institucions. Creiem que aquesta delimitació es veu afavorida quan el càrrec presenta, entre d’altres, exigències d’altes capacitats de gestió i un grau de politització del rol relativament moderat. Creiem també que el reconeixement d’aquest àmbit funcional es relaciona directament amb l’ús preponderat de criteris professionals –i no solament de confiança– en el reclutament i el nomenament del directiu.

2. Esfera de discrecionalitat. Creiem que la construcció d’un espai institucional per a la DPP exigeix també el reconeixement d’una esfera pròpia de decisió discrecional. Considerem que no s’exerceix la direcció sense capacitat per realitzar opcions i prendre decisions. En aquesta lògica, hem assumit que l’autonomia directiva (entesa com la possibilitat que la DPP assumeixi la responsabilitat de dirigir els procediments per mitjà dels quals s’implementen les polítiques i es produeixen i es proveeixen serveis públics) i l’ampliació del marge d’actuació del directiu (que es tradueix en la possibilitat de prendre decisions en àrees centrals de gestió, com l’estratègica, la de recursos financers i la de gestió de personal) són els dos trets essencials d’aquesta esfera de discrecionalitat.

3. Sistema de responsabilització. Hem considerat que, alhora que és important dotar de més autonomia, discrecionalitat i delegació de poder els directius públics, també cal establir un esquema de rendició de comptes, de control i d’avaluació del rendiment dels gestors públics professionals. En aquest sentit, el desenvolupament de la DPP exigeix passar de controls centrats en la regularitat dels procediments, a sistemes en què es planifiqui i s’avaluï el rendiment dels directius i es doni pas a processos de transformació i d’aprenentatge en les organitzacions públiques.

4. Sistema d’incentivació. Finalment, en el nostre marc d’anàlisi, també es considera imprescindible l’existència d’un règim de premis i de sancions associats a l’avaluació del rendiment directiu. Sense aquest règim, qualsevol sistema de control, previsiblement, quedaria privat d’eficàcia a llarg termini. En aquesta lògica, hem assenyalat que la responsabilització pel rendiment és coherent amb un entorn de gestors públics emprenedors, compromesos amb la millora dels resultats. Això exigeix estimular la innovació, més que no pas tenir por a equivocar-se. S’hauria de buscar, per tant, un equilibri entre incentius positius (polítiques de carrera i compensació, per exemple) i incentius de naturalesa negativa (la vinculació del rendiment amb la permanència al càrrec, per exemple).

Resultats de la recerca

Mitjançant el desenvolupament d’entrevistes semiestructurades, així com tècniques de focus groups, s’ha analitzat la perspectiva de 20 gestors públics escollits sota el criteri de la seva experiència i coneixement del funcionament de les administracions públiques. A continuació es mostren els resultats més significatius de la recerca realitzada, sobre la base de les quatre variables que ens permeten avaluar el grau de desenvolupament d’un espai propici per al naixement, l’arrelament, l’expansió i la consolidació en el temps de la DPP: l’àmbit funcional propi, l’esfera de discrecionalitat, el sistema de responsabilització i el sistema d’incentivació.

Respecte de la variable àmbit funcional propi:

• Només un percentatge minoritari (32 %) de les persones enquestades havia passat per processos formals de selecció;
• La major part de directius considerava que no tenia un espai propi diferenciat de l’esfera política i de la funció pública ordinària (64 %), si bé la gran majoria creia que es tractava d’un element necessari;
• Malgrat que havien passat per un procés de selecció i que havien estat designats basant-se en criteris professionals, no van ser els funcionaris els qui va resultar que disposaven de més espai propi, sinó que van ser els alts càrrecs i l’alta direcció;
• Comparativament, va destacar el fet que en els càrrecs de l’administració directa es percebia més contingut polític (per damunt del contingut de gestió) que en els càrrecs que formaven part de l’administració descentralitzada,
• I, en una lògica similar, es va poder construir un indici més: en l’administració descentralitzada, els directius disposaven de més espai propi que els seus col·legues de l’administració directa.

Respecte de la variable esfera de discrecionalitat:

• La gran majoria dels directius considerava que tenia prou capacitat per aconseguir els seus objectius. Tanmateix, el grau de satisfacció amb la seva capacitat per gestionar recursos era sensiblement inferior, especialment amb relació a la gestió de recursos humans;
• Prop del 70 % dels directius enquestats situava les seves organitzacions en contextos de mitjana a elevada rigidesa de les normes;
• Quant a la formalització i l’estabilitat de la capacitat de decisió, només entorn del 40 % dels directius es mostrava satisfet amb la seva situació en aquesta àrea;
• Només el 52 % dels directius de l’estudi considerava que els directius de la seva organització disposaven de prou capacitat discrecional,
• I, en termes comparats, la percepció resultant era que l’administració descentralitzada tenia –respecte de l’administració directa– més capacitat en la gestió dels recursos, menys rigidesa de les normes, una confiança lleugerament superior en la capacitat per aconseguir els objectius, més estabilitat i millor percepció quant a la capacitat discrecional dels directius.

Respecte de la variable sistema de responsabilització:

• Tan sols un 50 %, aproximadament, dels directius enquestats afirmava que tenia objectius de gestió fixats, mentre que l’altra meitat deia o que no en tenia o que només en tenia en algun aspecte parcial de la seva gestió;
• Quant a la formalització d’aquests objectius, entre els directius que deien que disposaven d’objectius fixats de manera més exhaustiva, un 80 % els havia fixat en un document, en contrast amb el 52 % dels directius que fixava els objectius només de manera esporàdica;
• Els principals indicadors utilitzats van ser els de resultat, seguits pels d’activitat. Els indicadors de procés van resultar ser menys comuns i generalment utilitzats en conjunció amb alguns dels anteriors;
• En general, la satisfacció dels directius amb el sistema de responsabilització va resultar ser baixa (84 % dels enquestats va qualificar l’eficàcia com a mitjana o baixa);
• L’enquesta va mostrar que l’administració autonòmica tenia un sistema de responsabilització més desenvolupat, amb una proporció superior de fixació d’objectius, de formalització en un document, d’objectius a llarg termini i d’avaluació dels resultats,
• I, mentre que en l’administració descentralitzada un 30 % de les persones entrevistades se sentien altament satisfetes amb el seu sistema de rendició de comptes, aquest percentatge es reduïa a només el 8 % per al cas dels directius que treballaven en l’administració directa.

Respecte de la variable sistema d’incentivació:

• El 92 % dels directius enquestats van contestar que no tenien un sistema d’incentius positius o negatius associats al rendiment de la seva gestió;
• Entre els directius que van contestar que sí que tenien un sistema d’incentivació, la majoria també van contestar que tenien objectius de gestió establerts prèviament;
• La valoració de la influència de diversos factors en el desenvolupament de la carrera professional va confirmar que el rendiment encara no era el factor més rellevant;
• La satisfacció dels directius amb l’eficàcia del sistema d’incentius va resultar ser bastant baixa, tot i que val a dir que la satisfacció va ser superior en els directius que sí que tenien objectius de gestió fixats i que, simultàniament, percebien també més importància del rendiment en l’avanç de la seva carrera,
• I, en termes comparats, la satisfacció amb l’eficàcia del sistema d’incentivació va resultar ser superior en l’Administració local que en l’autonòmica.

Conclusions

Les primeres conclusions que podem extreure’n, d’acord amb el que l’evidència disponible ens permet, en destaquen que el grau conjunt de desenvolupament de les quatre variables d’espai institucional considerades és, de mitjana, baix, la qual cosa apunta a una debilitat notable quant a la institucionalització de la direcció pública professional en les administracions públiques catalanes. Així mateix, la percepció d’un grau més alt de desenvolupament expressada pels directius que han participat en la nostra recerca correspon a les variables àmbit funcional propi i esfera de discrecionalitat, cosa que no significa que el seu desenvolupament sigui alt o satisfactori i que no hi hagi desafiaments o reptes immediats i futurs en totes dues àrees. Sens dubte, els sistemes de responsabilització pel rendiment o actuació gerencial i els sistemes d’incentivació són virtualment inexistents o, si més no, desenvolupats de manera molt insatisfactòria. Ha quedat també constància que de manera aïllada s’han presentat alguns avanços en aquestes dues variables en certes organitzacions catalanes, però que són molt lluny de constituir un esforç sistemàtic, ampli i generalitzat en aquesta matèria.

Es pot afirmar que hi ha la percepció —àmpliament compartida pels participants en ambdues fases del projecte— que en les organitzacions que funcionalment són administrades de manera descentralitzada es dóna, en comparació de les que formen part de l’administració directa, un grau més alt d’institucionalització de la DPP, o que almenys la seva estructura i el seu funcionament fan més viable la generació de condicions més propícies per al seu naixement, creixement i arrelament.